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1、论行政听证制度的完善摘摘 要要行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，也是规制公共权力行使的一项重要法律制度。建立并完善行政听证制度对于保障公民权利，实现社会公正，保证依法行政，有着十分重要的作用和意义。目前我国行政听证制度在适用范围、程序和实施中存在一些问题，如将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚；在实践中，行政机关没有固定的听证主持人，很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式等。建议通过扩大行政听证制度的适用范围、建立听证主持人制度、扩大听证参加人范围以及衔接协调好听证制度与行政复议、行政诉讼制度的关系等办法来完善我国行政听证制度。关键词：行政关
2、键词：行政 听证制度听证制度 完善完善行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为的法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当的部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化和民主化的重要标志。为了使中国行政听证制度得以顺利发展、发挥其在行政管理中的良好作用，本文就目前我国的听证制度现状进行分析，指出不足，提出自己改进意见。一、中国现行法律有关听证制度的分析一、中国现行法律有关听证制度的分析作为制度，听证是指听取利害关系意见的法律程序。1尤其是在作出不利于当事人的
3、决定之前，应当听取利害关系人的意见，从而体现公正。听证源于英美普通法上的“自然公正原则” ，这个原则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官。2它最初适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证” （Judicial Hearing） ，听证的本质-听取对方意见，可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会。3后来逐渐为立法吸收，适用于立法领域，称之为“立法听证” （Legislative Hearing） ，正如迪普洛克勋爵所说，人们获得“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会”的权利对文明法律制度来说如此重要，以致可以假定议会的宗旨是：“任何违背这一要求
4、而作出的决定无效” 。4到 20 世纪晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展。目前我国学界所谓的听证主要是指“行政听证”（Administrative Hearing） 。5所以，我国学者一般将听证作如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。6听证制度运用于行政领域并得到较大发展，一方面是行政权扩张的结果，另一方面是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益加强保护的结果。听证制度是行政程序法基本制度的核心。这是因为，行政程序的公正与公开，构
5、成了行政法的生命源；没有公正与公开，就没有行政程序法。而行政程序的公开与公正并不仅仅在于让行政相对人了解一个行政的结果，还在于让行政相对人得到“某种程序的保障” ， “赋予行政相对人以某种程序上的权利，使之通过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益” 。7西方有关听证的传统可以追溯到英美普通法最初的起源，并且经过几十年的发展完善，各国听证制度都有其不同但深厚的法理基础。如英国的“自然公正原则” （Natural Justice）8，美国的“正当程序原则” ，德国的“法治国理论” ，法国的“行政法治原则”等等。我国的听证制度借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，其原则符合我国宪法精神，为我国宪
6、法和行政法的发展注入了新的活力。在具体规定方面，以行政处罚法为契机，中国首次以法律的形式确立了听证制度，此后的价格法将听证的范围扩展到政府定价行为领域，而 2000 年立法法使听证制度推进至行政立法领域。听证制度在中国渐有不断发展之势。（一）宪法（一）宪法我国宪法第 2 条第 3 款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ”的规定是行政听证制度公开、参与原则的宪法依据，公民对行政听证制度的参与，是人民管理国家事务的途径和方式之一。宪法第 33 条第 2 款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 ”这是公正原则的法律依据，公民在行政活动中，应当享
7、有法律面前人人平等的权利。宪法第 27 条第 2 款规定， “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 ” 这一规定为行政听证制度奠定了宪法基础。听证制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。在这里，听取人民的意见和建议是原则的、笼统的，在一定条件下可以也应该表现为具体的法定形式，听证就是被国外的实践证明了的有益、有效的法定形式之一。这被认为是我国确立行政听证制度的宪法依据。9可以说，此后的几部有关听证制度的法律法规都是我国宪法精神的细化。（二）行政处罚法（二）行政处罚法行政处罚法确立了听证制度
8、，专设第五章第三节对听证制度做出规定。其中第 42 条规定， “行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 ”行政处罚法是中国移植国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。在该法中， “听证”一词在中国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三种行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。但与国外的听证制度相比，该法中规定的听证制度存在着
9、以下缺陷和不足：第一，对限制人身自由的行政处罚排除适用听证程序，范围过于狭窄；第二，在听证原则方面，未确立案卷排他性原则；第三，在听证主体方面，未规定听证的组织者，听证主持人的独立地位及职责，利害关系人或第三人参加听证的权利；第四，在听证的举行程序上，缺乏相应的操作规范；第五，在听证的证据种类、举证责任方面出现立法空白。（三）价格法（三）价格法如果说行政处罚法是移植听证制度的首次尝试，那么我国的另一部重要法律中华人民共和国价格法对听证的规定就可以视作中国听证制度在立法上的扩展。1997 年 12 月 29 日通过、1998 年 5 月 11 日起实施的价格法很大地发展了听证制度。价格法明确了消
10、费者在价格活动中的地位和参与定价的权利，要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益服务价格以及自然垄断经营的商品价格时，不但要听取经营者的意见，更要通过听证会制度、听取消费者的意见（参见该法第 23 条） 。据悉，有关部门正在制定价格法中有关价格听证的实施细则，价格听证主要内容是公开审核申报调价的经营者和主管部门上报的经营成本；讨论调价所造成的社会影响；公开确定作价原则和作价方法；讨论申报调价的价格水平与实施时间；确定调价的建议方案或进一步审议听证的工作安排。价格听证会可听证的主要内容是生活用电、自来水、民用燃料、公用住房租金、物业管理服务收费、公共交通价格、医疗收费、教育收费、邮电收
11、费、有限电视收费、铁路收费、主要游览景点门票价格等。价格听证会制度是一项强制性制度，列入听证范围内的任何一项价格都必须经过事先听证，申请调价的经营者和部门如在听证会上提不出充分的调价理由，或者参加听证人员多数反对调价，那么此项调价便不能实施。这种听证会制度类似日本、韩国等国公听会的非正式的听证程序，而行政处罚法中的听证则是一种审判型的正式的听证程序，与美国类似。此外，价格听证制度还表明，我国的行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。这里涉及到关于政府定价行为的理论定位问题，一般认为， “政府定价是国家价格管理部门就公共产品及服务的定价问题听取利害关系人的意见，其结果是一个
12、对供方的市场行为具有普遍约束力的定价规则。 ”10虽非行政立法行为，但又具有准立法性，针对的对象是不特定的且具有反复适用性，所以笔者认为价格法中的听证制度所适用的政府定价行为是一种抽象行政行为。毫无疑问，价格法在听证制度的作用是巨大的，尽管当时一些实施的价格听证会并不能让人真正满意。（四）立法法（四）立法法立法法明确将听证扩展到行政立法领域。该法第 58 条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 ”虽然该法的制定体现了我国近年来的立法上少有的成熟，但问题在于，该条规定的听证会既不是必经的法定程序，也不是一种严格的
13、制度，而是作为听取意见的一种方式存在，其法律地位比较低，是否适用，不发生对法规效力的影响；而且，具体如何操作，没有硬性的、详细的规定。这显然有别于美国在规章制定中的审判式听证程序或非正式听证程序。二、目前我国行政听证制度中存在的问题二、目前我国行政听证制度中存在的问题（一）行政听证的适用范围问题（一）行政听证的适用范围问题从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不做出这种选择。我国行政处罚规定， “责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很明显，这一范围过于狭窄。从行政听证程序制度
14、的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，扩大听证程序的适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。这种做法是不妥当的，违背了立法原意，也容易导致行政机关借此规避法律，缩小听证的适用范围。也就是说，吊销上述各种证明文件的行政处罚行为均应适用听证程序。然而，实践中有些部门却在部门规章中人为缩小许可证执照的范围，将行政部门颁发的有关证件，排除于许可证执照的范围。 行政处罚法规定行政机关
15、作出“吊销许可证、执照”处罚时应当适用听证程序。对于“许可证、执照”的范围，理论界普遍认为“许可证和执照是行政机关依申请核发的，允许公民、法人或者其他组织从事某种活动，享有某种资格的证明文件”。笔者认为，听证本身是当事人受到不利指控时维护自己合法权益的抗辩权，无论以行为性质还是行为主体确定较大数额罚款，都无法保证所有受到罚款损害的公民法人受到公平对待，况且较大数额罚款是一个模糊概念，对不同地域，不同境况，不同领域，受不同法律规范的人来说，具有不同的含义，所以不能以罚款原因和行为主体作为是否赋予听证权的标准，而应当以罚款给当事人造成的损害结果大小为标准确定是否适用听证程序。换句话说，应当以罚款给
16、当事人造成的损害程序和当事人对罚款的接受程度为标准。当事人能否接受一个没有经过听证的罚款处罚，要取决于法律的规定，当事人的境况及其他多种因素。所以不能把“较大数额罚款”的认定权交给行政机关，相反，应当交给相对人，凡是当事人要求听证的，行政机关都必须给予。 行政处罚法规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。至于较大数额如何规定，各地做法不完全相同。有以违法行为作为区分标准的。（二）行政听证制度程序的实施中的问题（二）行政听证制度程序的实施中的问题因此，主持听证和作出裁决的任何机构，不能同时又是追诉者和调查者，也不能和后者单方面进行接触。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决的活动，不能集中于一个人或一个机构。目前，我国还没有建立起一支专业的听证官队伍。尽管行政处罚法规定“由行政机关指定的非本案的调查人员主持” ，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权行政处罚法都没有做出规定。而在实践中，行政机关目前还没有固定的听证主持人，这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案人员的
