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1、1第二节第二节 港口政策与法规的概念港口政策与法规的概念国家宏观调控的手段分为:经济手段,行政手段和法律手段。法律作为上层建筑,是为经济基础服务,为促进社会生产力发展服务的。制定港口法,以法律手段加强对港口的管理,维护港口秩序,其最终目的,是为了促进港口的发展。港口政策与法规作为法学体系中的一个分支,目前还没有统一的定义。 海商法大辞典中认为港口法是调整港口建设、交通、安全、商务、卫生、税收、环境管理等方面各有关方的权利、义务关系的各种法律规范的总称。港口政策与法规与其他法律一样有狭义广义之分。狭义的港口政策与法规就单指港口法这部法律本身而言;而广义上的港口政策与法规则不局限于港口法这部法律,
2、还包括其他一切有关规定港口问题的法律、法规、规章及政策。我国在 2004 年 1 月 1 日施行中华人民共和国港口法是狭义的港口政策与法规,其结束了长期港口无法可依的尴尬局面。为加强港口建设管理,规范港口建设市场秩序,保证港口工程质量,交通部运输部又相继出台了港口规划管理规定、港口建设管理规定、港口工程竣工验收办法、港口经营管理规定等配套规2章。在此笔者以狭义港口政策与法规为基础,以其他主要的有关规定港口问题的法律、法规、规章及政策为范围,深入全面地研究港口政策与法规。每门学科都有各自的调整对象和调整方法。确定港口政策与法规的概念,首先应明确港口政策与法规的调整对象。确定港口政策与法规的调整对
3、象主要有两个步骤,首先要确定该其所要调整的核心社会关系,然后再根据其所调整的核心社会关系对与核心社会关系相关的其他社会关系进行筛选,做好学科与其他学科衔接和区分工作。其中,最为关键的是港口政策与法规所调整的核心社会关系的确定。一、一、港口政策与法规调整的核心社会关系港口政策与法规调整的核心社会关系港口法所要调整的核心社会关系有以下三种模式可供选择:(一)全面的港口关系(一)全面的港口关系港口是一个特殊场所,是一个具有相应码头等设施,为船舶、货主、旅客提供港口设施、拖带、装卸、储存、驳运、理货、候船和上下船服务的场所。港口内的各种社会关系极为丰富和复杂,港口内基本上就是一个小社会。目前在发达国家
4、中出现的集物流、生产加工、贸易、金融为一体的第四代港口充分体现了港口的这一特点。港口从3具有简单的装卸功能发展到具有生产加工功能,再发展到具有贸易金融功能,呈现社区化的趋势是世界性的,是全球经济发展和紧密联系的必然结果。将这样一个特定区域内的错综复杂的社会关系作为港口政策与法规的调整对象在理论上是成立的。事实上,我国已有此种立法的先例,如香港特别行政区基本法就是对我国领域内某一特定区域的基本政治、经济关系进行调整的法律。这种做法的好处在于能够充分反映港口在现代经济活动中的枢纽作用,统一协调港口内的各种经济法律关系,促进港口发展,为国民经济的健康发展创造条件。但是,理论上的可能性并不意味着实践中
5、的可操作性。理由主要有两点:第一,我国的立法传统历来是行业性的单项立法,除基本法律外,几乎所有的立法都是就某一特定的社会关系如海事海商、民航、土地、银行、保险等进行规范的,这些法律效力及于全国。如果就港口作一专门的区域立法,势必与我国的立法传统产生矛盾,而香港特别行政区基本法能够成立则有其特殊的政治、历史的原因,很显然港口并不具备这样的条件;第二,全面的港口关系过于复杂,几乎包括了全部的国家管理内容和社会经济关系,用一部法律调整如此复杂的关系,此部法律能否出台尚有疑问,即使出台因其必将涉及多种法律关系,涉及多个管理部门,执行起来就更难了。4(二)广义的港政关系(二)广义的港政关系政企分开是我国
6、改革的一项基本方针,港口的政企分开也势在必行。但是什么是港口的政企分开,如何进行港口的政企分开,在理解上却有很大差别,核心是在对于什么是港政的理解上。一种看法认为,港口的政企分开早已完成了,1984 年港监从港口中分离出去就是港口的政企分开,目前港口已经没有完整的“政”了,更谈不上政企分开。还有一种看法认为,政企分开的前提是“还政于港” ,只有先还政于港才能政企分开,否则将形成“一港两政”而不是“一港一政” 。这些看法的共同之处在于把港务局和港口目前行的(或者应该具有的)行政职权视为一个整体作为港政。抛开其他方面的问题,这种理解确实不失为设定港口政策与法规调整对象的一种模式。港口是由一个或者若
7、干个确定的区域组成的场所,包括水域和陆域。人们普遍认识到,世界经济发展到今天,在商品的生产与消费之间的买卖、运输活动,已从原来单个的、局部的经济行为发展到具有紧密联系的、全球性的流动,即所谓商流和物流。在世界性的商流和物流中,港口是其流通网中的“结” 。各种运输方式要在港口汇集,各种经济关系要在港口运作,港口独特的地理位置、无可替代的经济功能使其在各国的国民经济和社会发展中都占据了十分重要的地位。由此来看,在港口设立统一的港口管理机构,对港口水域5和陆域实施统一的管理,对于提高港口效率,完善港口管理,发展港口事业,促进经济发展是有很大好处的。而且港口还是国家对外开放的窗口,统一的港政管理有利于
8、形成简捷、合理、高效、有力的对航行国际航线船舶进出我国港口的管理制度,对于维护国家主权、促进对外经济交流、发展国民经济将起到很大作用。从港口管理方面看,统一港政十分必要。然而港政的统一管理必然与水上交通安全的统一管理产生矛盾。根据法律规定,沿海、内河水域的水上交通安全是由水上交通安全管理机构统一实施管理的。 中华人民共和国内河交通安全管理条例第二条规定“本条例适用于在中华人民共和国内河通航水域航行、停泊、作业的一切船舶、排筏、设施和人员,以及船舶、排筏、设施的所有人和经营人” 。中华人民共和国海上交通全法第二条规定“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船
9、舶、设施的所有人、经营人。 ”港口管理和水上交通安全的统一管理产生矛盾的问题关键在于港口是由水域和陆域两部分组成的。从水域的统一管理角度,港口水域是全国水域组成部分,从港口的统一管理角度,港口水域是港口的组成部分,矛盾因此而产生。如将港口陆域和水域放在一起,坚持所谓的“港政统一” ,这种统一的港政将无主体能够行使。若把统一的港政6交由水上交通安全管理部门行使,将使水上交通安全管理部门的职权扩大到陆域上来,而且在某些方面还会超出水上交通安全管理部门的职责范围,这显然是不合理的;若把统一港政交由港口管理机构行使,将使港口水域脱离开整个水域的安全管理,破坏水上交通安全管理的统一和完整性。同时,随着我
10、国水路交通管理体制改革的进行,水上交通安全管理体制与港口管理体制的差异将会越来越明显。水上交通安全管理应该作为中央事权进行全国统一的直接管理,而港口管理将主要地作为地方事权交由地方人民政府管理,中央基本上只进行宏观调控,由此看来,广义上的统一港政将很难存在。(三)狭义的港政关系(三)狭义的港政关系全面的港口关系过于宽泛,与我国的立法传统相矛盾,而广义的港政关系涉及水上交通安全和港口管理的水域的重合,法律上和实践中难以操作,只有狭义的港政关系可以选择。狭义的港政关系既不以地域为基础,也不以港口所涉及的基本社会关系为基础,而是以港口的基本功能和基本特征为基础,就港口而言港口。其内容包括港口的规划、
11、投资、建设、港务管理等,带有鲜明的行业性,是交通运输行业的一个子行业港口行业。以狭义的港口关系作为港口法的调整对象较为简捷、明快,易于起草,易于通过,也便于今后的修改。但是,在明确界定其范围7时,仍存在着与其他法律的关系问题,其中尤以与中华人民共和国海上交通安全法的关系为突出。由于港口是由水域和陆域两部分组成,港口法律关系也就必然会涉及港口水域和港口陆域两个方面,如果(港口法)只能涉及港口的陆域部分,显然是很难让人接受的。 港口法必然会对港口水域部分的某些社会关系进行调整,主要包括以下几个方面:港区水域的规划、设施建设、岸线的使用、对影响港口生产和安全行为的管理。这些内容在中华人民共和国海上交
12、通安全法中都有所反映,由此产生了两个法律在调整对象上的交叉问题。从理论上看,这是一个十分简单的问题。1随着社会的发展和进步,由法律调整的社会关系越来越广泛和复杂,法律与法律之间的关系也就越来越密切,同一个行为涉及两个以上法律关系的情况已屡见不鲜。法律与法律之间的交叉不但是不可避免的,而且是社会进步、法律健全的表现。但是也不能认为法律之间越交叉越好,法律间的交叉必须是必要的和科学合理的。然而,理论上十分简单的事情在实际中却不一定是容易的,使不掌握这一理论的人接受这一理论就是一件很难的事情。而一旦法律中存在了这种交叉,不同法律的执法部门在对同时触犯了两个法律的行为执法时,如何分工合作是一件更难的事
13、,1 叶红军:港口法的调整对象 ,载于水运管理 ,1997 年第 22 期。8需要制定严格的执法程序和培养高素质的执法人员。下面,进一步讨论渔港和军港是否为港口法的调整对象。 港口法第五十九条规定,渔业港口,是指专门为渔业生产服务、供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物、补充渔需物资的人工港口或者自然港湾,包括综合性港口中渔业专用的码头、渔业专用的水域和渔船专用的锚地。渔港是否应当列入港口政策与法规的调整范围,笔者在此节进行讨论。从本质特征上看,渔港和商港是一样的,都是用于商业目的,就港口本身来看,最大的区别在于渔港主要用来进行渔业生产运输,渔港的服务对象尤其特定性,但是这种区别是非本质的,经济用途
14、的港口中有各种各样的专业码头,但至今并未因其专业性而形成煤炭港、石油港、矿石港等。如果各种具有专门功能的港口都单独立法,就很难形成国家对港口以相对统一的标准进行管理。所以,渔港应作为港口政策与法规的调整对象。而另一种观点认为,我国是海运大国的同时也是渔业大国,渔港和普通的商港存在着许多重大的区别,渔港已经成为渔业生产不可分割的一部分,是整个渔业生产环节中重要的一环,渔港纳入港口法调整也是不现实的、渔港成为单独的港口系列,作为一种现实应当承认和尊重。而且,就目前我国的行政管理划分,多年来渔港一直是纳9入渔业行业管理部门的管理范畴的,建国以来,渔业部门对渔港进行了合理的规划,建设,并已实施了有效地
15、管理,渔港与普通商港相分离有专门的渔港管理部门管理有其存在的利益。从国外情况看,渔港和普通商港分开立法和管理也是有的。如韩国 1969 年第 2106 号法律颁布了渔港法 ,韩国在其 1967 年颁布了港湾法还特别规定了军港和渔港不适用。港口法最终选择的是一个折中的方案,即在港口法对于商港进行统一规范的大背景下,对渔港的管理工作予以单独处理。第五十九条规定,渔业港口的管理工作由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责。具体管理办法由国务院规定。而根据港口法第二条规定,从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动,适用本法。港口管理只是港口法中的一部分内容。而这部分内容到底涉及港口法的哪些条文,
16、及国务院就“渔业港口的管理工作”所制定的具体管理办法应包括哪些内容,也是需要进一步明确的二、军港是否应纳入二、军港是否应纳入港口法港口法调整调整军事用途的港口主要是指那些用于军事目的的港口,也称之为军港,在性质上与商港有所不同,是否将军港纳入港口法调整范围也存在着不同看法。一种看法认为应当将军港纳入港口法 ,否则港口法就变成“商港10法”了;另一种看法则认为港口法就是调整商港的,不应当将军港纳入。其实港口法与“商港法”的区别不在于是否将军港列入,而在于法中如何对港口进行定义。如果港口定义中将用于商业目的的港口和用于军事目的的港口都作为港口,而又不将军港列入调整范围,则港口法就成了商港法;如果定义中只把商港作为港口,则尽管港口法只是对商港进行调整, 港口法仍是港口法 。理论上和实践中军事事务和非军事事务是分开管理的。涉及军事的事务,也都是由专门的军事管理部门处理。如我国的海商法中明确的将用于军事目的的船舶排除在海商法定义的