政府或有负债财政稳定的潜在风险

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1、1政府或有负债：财政稳定的潜在风险政府或有负债：财政稳定的潜在风险 HanaHana PolackovaPolackova 世界银行世界银行 注：本文的研究发现、解释和结论仅代表个人观点，不代表世界银行、相关组织、或者其 委员会成员和作者所属的国家。对于 Hafez Ghanem，Sanjay Prahan，Allen Schick，Hafez Ghanem，Sanjay Prahan，Allen Schick，以及 Sergei Shatalov 所给予的 建议和帮助，作者表示深深的谢意。本文深入地论述了财政风险的政策方面和制度方面的 问题，包含了几个国家的关于直接财政风险、或有财政风险以及

2、财政调整质量的实证研究， 是一篇具有前瞻性的和更加全面的研究论文。 目录目录 一、摘要摘要 二、简介简介 三、中央政府可能面临的融资压力三、中央政府可能面临的融资压力 （一）财政风险来源（一）财政风险来源 1 1直接显性负债直接显性负债 2 2直接隐性负债直接隐性负债 3 3或有显性负债或有显性负债 4 4或有隐性负债或有隐性负债 （二）日益增加的财政问题（二）日益增加的财政问题 1 1倾向、偏见和道德风险倾向、偏见和道德风险 2 2转轨经济和新兴市场经济的财政风险和挑战转轨经济和新兴市场经济的财政风险和挑战 3 3隐含财政风险和透明度、确定性的价值隐含财政风险和透明度、确定性的价值 4 4债

3、务和赤字存在上限情况下的财政机会主义债务和赤字存在上限情况下的财政机会主义 （三）削减和控制财政风险的认识、动机和能力（三）削减和控制财政风险的认识、动机和能力 1 1系统的削减财政风险的方法系统的削减财政风险的方法 2 2在政府确认一项责任之前在政府确认一项责任之前 3 3当政府接受和持有责任的过程中当政府接受和持有责任的过程中 4 4债务到期之后债务到期之后 四、结论四、结论 五、附录：公共债务五、附录：公共债务问题在一个国家的严重程度？调查问卷问题在一个国家的严重程度？调查问卷 六、参考文献六、参考文献附表附表 附表附表 1 1：财政风险来源：财政风险来源 附表附表 2 2：为了满足马斯

4、特里赫特赤字和债务上限的规定，政府可能采取的机会主义行为：为了满足马斯特里赫特赤字和债务上限的规定，政府可能采取的机会主义行为 附表附表 3 3：减少财政风险的系统方法：减少财政风险的系统方法 附表附表 4 4：控制单个政府计划和承诺的风险的步骤：控制单个政府计划和承诺的风险的步骤 一、摘要摘要 各国政府正面临着日益增加的财政风险和不确定事项。最近，亚洲危机向人们展示了以 或有形式存在的政府支持如何在市场上产生了重大的道德风险，并且引发了严重的财政不 稳定。导致这种情况的产生主要原因是：（a）国际私人资本流动的数量日益增加并和不确 定性；（b）政府的作用从直接提供服务和为服务融资转向为私有部门

5、能够实现某些目标提 供担保；（c）财政紧缩的情况下，政策制定中存在的偏见；（d）由于政府承担一些剩余 责任,道德风险在市场上的继续存在。 由于预算外的政府计划增加了财政的不稳定性，连续数年的预算平衡以及低水平的公共 债务并不一定表明过去财政政策的审慎，也不能代表未来乐观的财政前景。因此，对于政 府财政状况的研究必须考虑政府在预算外承担的责任。政府面临的财政风险包括四种：直 接的和或有的，这两者又可以根据显性和隐性进行细分。期望能够避免突发的财政不稳定 的风险，完成其长期目标的政府必须充分了解并妥善处理其承担的直接负债和或有负债。 但是，政府有充分的动机和能力处理预算风险以及其他重要的财政风险吗

6、？国际组织的帮 助，有时甚至是强制可能是需要的。2政府应对财政风险的方式主要有四种：（a）控制直接负债和或有负债，控制显性负债和 隐性负债，并且把政策目标定位为提高质量而不是快速的财政调整；（b）公开确认政府责 任的范围以防止市场中的道德冒险；（c）确保公共财政的组织安排，以及预算、核算、财 务计划、报告和审计的标准均适用于或有负债和直接负债，提高或有和直接融资的公共项 目的财政审慎和公平；（d）在公共部门和私有部门中，发展和运用制度能力来评价、管理、 控制和避免财政风险。 二、简介简介 各国政府正面临着日益增加的财政风险和不确定事项。这种状况产生的两个原因是：第一， 国际资本市场的统一，这意

7、味着人资本的跨国流动数量的增加和不确定；第二，伴随着显 性的或隐性的政府担保，政府职能的私有化。与预算补助、直接提供服务和为服务提供融 资相对的政府担保和保险计划，已经成为一种提供政府支持的常用方法。涉及隐含财政成 本（隐性负债和或有负债）的预算外项目和责任可能对中长期公共融资提出过多的要求。 第三个原因是政策制定者采用平衡预算或有时赤字预算的方法以有利于那些不立刻要求现 金，至少在一段期间内隐藏了财政成本的预算外支持形式。着重于削减赤字的财政调整可 能会忽略或者高估了影响养老金和医疗的结构性政策的财政风险。预算外的主要财政风险 来源于那些当各种失败出现时，政府需要出面帮助的显性承诺和隐性预期

8、。随之而来的市 场道德风险可能恶化风险状况。政府提供的支持通常给予大型的经营不佳的银行和企业， 以及在预算外出现问题的地方政府。 在市场环境中，尽管政府避免所有的财政风险是不可能的，但是只有在政策讨论充分意识 到并且考虑这些风险的情况下，政府才能控制和削减风险。在政策选择中，政府是否具有 动机和能力考虑财政风险，并且采取适当的财政调整是一个重要的问题。动机反映了政策 制定者理解问题的程度以及他们在处理这些问题时承担的压力。进行财政分析的机构只有 将视野拓展到政府预算和债务之外，将或有的和隐含的负债考虑在内时，财政风险才变得 明显。政府将直接的和隐性的财政风险透明化的动机主要与国际公认的财政指标

9、的定义和 衡量、公众了解情况的质量、外部监管以及对于隐藏相关资料和使政府承担过多的财政风 险进行处罚的情况有关。 本文首先将政府面临的潜在责任和财政风险及其根源进行了分类和分析，随后介绍了通过 财政调整削减财政风险的政策选择，重点关注了特定财政风险的分类和分析、转轨经济和 新兴市场经济国家面临的高风险和在进行财政调整时政府制定决策的质量和偏见。如下几 个问题得到了解决：怎样才能使政策制定者令人信任地确认各种政府活动的长期成本？怎 样才能减少由政府干预诱使产生的道德风险？怎样的公共部门核算、预算、报告和风险管 理标准能够产生长期良好的财政状况？本文作为一个具有前瞻性的、更加全面的研究，提 供了一

10、个在财政分析中囊括直接的和或有的财政风险的框架，并且将此框架运用到选定的 几个国家。 三、中央政府可能面临的融资压力三、中央政府可能面临的融资压力 （一）财政风险来源（一）财政风险来源 政府面临着四种财政风险，每一种从广义上都可定义为负债。每种负债均具有以下四个特 征中的两个：显性的与隐性的、直接的与或有的。（注 1：国际会计师联合会建议的政府 国际会计准则将负债定义为政府由于获得某种经济利益而承担的，产生于过去某种事项并 且在将来导致政府资源流失的现有责任。（国际会计师联合会 1998）。 显性负债是指建立在某一法律或者合同基础之上的政府债务。当债务到期时，政府具有 偿付的法定义务。常见的例

11、子是，国家债务的偿还以及政府担保的到期无法偿付的债务。 隐性负债是指政府的一种道义责任或者预期责任。这种负债不以某一法律或者合同为基 础，而是产生于公众预期、政治压力和社会理解意义上的应由政府承担的任务。例如，法 律没有规定的未来公众养老金补助、未加入保险的受害人的灾祸补助以及政府没有提供担 保的大型银行无法偿付的责任。 直接负债是指任何情况下都会产生的责任，因而相对比较确定。根据某些特定的基本因 素，可以对直接负债进行预测。直接（非或有的）负债不依赖于任何不连续的事件。例如， 法律规定的未来公众养老金补助是一项直接负债，其规模反映了预期养老金补助金额、具 备资格的因素以及未来人口和经济的发展

12、。3或有负债是指基于一项有可能发生的不连续事件而产生的责任。（注 2：国际会计准则 将或有事项定义为最终结果由未来其他事项的发生或不发生而决定的情况。（国际会计准 则委员会 1997）。或有事项发生的可能性以及履行未来责任所需的政府支出的规模难以 预测。其可能性和规模依赖于某些外部情况，如某一特定事项的发生（例如自然灾害或者 银行危机）和某些内部情况，如政府项目的设计（例如政府担保和保险合同），以及管理 和监督的质量和实施。如表 1 所示的财政风险来源对中央政府面临的潜在财政要求的来源 进行了分类。每一类来源都列出了产生财政压力的政府项目和承诺的例子。一些例子普遍 适用于所有国家（如国家债务）

13、，一些仅仅适用于少数国家（如农作物保险）。 表 1：财政风险来源负债负债 a a直接的直接的（任何情况下都会产生的责 任）或有的或有的（基于某一特定事项的发生 而产生的责任）显性的显性的 由特定法律或 合同确认的政 府债务对内和对外的政府借款（签订合 同的政府债务和中央政府发行的有 价证券） 预算法规定的支出 具有法律约束力的长期预算支出 （公务员工资，公务员养老金）中央政府为非政府借款、地方政 府以及公共部门和私人部门实体 （发展银行）的责任提供担保 为各种类型的借款提供的一揽子 政府担保（如为抵押借款、学习农 业的学生和小企业提供的担保） 政府担保（为贸易、汇率，外国 政府借款和私人投资提

14、供担保） 国家保险体系（针对存款、私人 养老基金最低收益、农作物、洪水 和战争风险）隐性的隐性的 政府道义上的 责任，主要反 映了公众预期 以及利益集团 压力公共投资项目的未来经常性费用 法律没有规定的未来公共养老金 （与公务员养老金相对照）， 法律没有规定的社会保障体系 法律没有规定的未来医疗资金不享有中央政府担保的地方政府、 公共或私人实体的债务以及其他债 务的无法偿付 清偿私有化了的企业的负债 银行破产（国家保险范围之外） 不享有担保的养老金、就业金或 者社会保障基金（针对小投资者的 社会保护）的投资失败 中央银行无法履行的责任（外汇 合约、本国货币保护和国际收支稳 定） 反向于私人资本

15、流动的救援行动 现有环境的破坏、灾害救助、军 用资金等等a仅指财政部门，并非中央银行。 1 1直接显性负债直接显性负债 就大多数国家而言，中央政府通常确认、量化和披露直接显性负债。即使如此，估计与这 类负债相关的中期政府支出规模仍不是一项简单的工作。 政府通常在其借款合同和有价证券中详细列出需要清偿的对外和对内的政府债务。未来 融资要求主要与到期期限、币种和债务工具的利率相关。使用这些数据，政府可以预测其 债务还本付息状况，权衡风险与借款成本之间的关系，以及就各种投资组合和宏观经济发 展制定债务还本付息的规划。丹麦、爱尔兰和英国是分析和披露国家借款风险方面的典范。预算支出项目通常包含在年度预算

16、法案之中，该方案包含核准的政府活动和政策。原则 上讲，预算是通过法律程序制定的，整个财政年度内的支出应当与预算相符。事实上，只4有当预算建立在良好的宏观经济分析基础之上，并且政府针对财政纪律和控制使用不变的 制度机制的情况下，预算才是有效的。 许多国家的政府对于达到某一特定退休年龄的公共雇员授予获得工资和养老金的法定权 利。这些法定授权将会构成未来政府预算的支出项目，其规模以对公共雇员人数、预期工 资、养老金和退休年龄的预测为基础确定。新西兰财政责任法案要求，政府应当在预算文 件中分析和披露这些预测。（当政府计划降低公共服务的规模，他可能不得不承担过多的 一揽子支出，从而其总成本是增是减难以确定。） 与在财政风险来源（表 1）中表述的情况不同，如果一国政府具有为未来社会保障（如公 共养老金、普通医疗、教育等）提供资金的法定责任，这些项目应当列为直接显性负债， 而不是隐性负债。 2 2直接隐性负债直接隐性负债 直接隐性政府负债通常产生于中期公共支出政策预先确定