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1、新拆迁条例为何难产？ 2009 年 12 月 17 日 18:21 中国新闻网【大 中 小】 【打印】 共有评论 1 条新拆迁条例为何难产？公公利益的界定，直接关系到地方政府的强拆空间本刊记者杨正莲北京市海淀区人大代表温惠玲的问题，海淀区四季青乡门头村村民湛士勤对于 强拆的担忧，有望在相关法规中得到明确界定。但作为物权法的配套法规，原计划在 2008 年完成修改的城市房屋拆迁管 理条例，修改近两年却尚无音讯。日前，住房和城乡建设部和国务院法制办相关负责人均向中国新闻周刊表 示，拆迁问题非常敏感，现在不适合接受采访，“新的拆迁法规什么时候能够 出台还不好说，事情本身比较复杂。”一位曾经参与过前期
2、草案讨论的法学专家透露:“听说现在停下来了。”多年专注于征地和拆迁案件的北京律师杨在明甚至向中国新闻周刊直言: “我个人认为这个修改条例，可能出台不了。”杨在明的理由是，物权法非常明确地规定，只有出于公共利益的目的，才 可以征收土地和不动产。但对于什么是公共利益，又很难界定其内涵和外延， “这个问题一直是困扰司法界和社会各界的难题。”难题的核心在于，对于公共利益的界定，直接关系到地方政府的权力空间。地方政府曾主导拆迁地方政府曾主导拆迁中国的城市房屋拆迁制度始于上个世纪 90 年代。1991 年 6 月 1 日，国务院发 布了我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规城市房屋拆迁管理条 例，原
3、因是为了配套城市规划法。“城市规划实施中遇到了规划调整，这就需要拆房子。” 北京才良律师事务所 主任王才亮向中国新闻周刊解释当时的背景。彼时，国有单位还是城市建设的主体，拆迁以政府为主导，并不涉及公共利益 和非公共利益的区分，而指导思想则是通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民 的住房条件。“当时的补偿是立足于安置，被拆迁户的居住条件大都得到了改 善，所以老百姓比较拥护。”王才亮说。1994 年，中国正式开始城镇住房制度改革，并在当年出台了城市房地产管理 法，由此拉开了城市建设和房地产的市场化序幕，开发商成为中国城乡建设的主力军。就在同一年，中国开始推行分税制改革，地方政府开始逐渐倚重土 地财政。
4、市场经济条件下的拆迁和建设模式已经发生了很大的改变。为了适应这种变化， 2001 年 6 月 7 日的国务院常务会议通过了对城市房屋拆迁管理条例的修改， 并于当年 7 月 1 日正式实施。修改后的条例，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向 政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆 迁的，实行强制拆迁。其中，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，并在无形中充当了强拆的 支持者，理论上为官商“合谋”提供了现实的便利，并逐渐发展成为拆迁矛盾 的根源。依据中国的土地管理制度，建设单位不能直接从土地原有使用者手里取得土地， 必须经由政府。按照法理，政府需要
5、先收回土地使用权，再转让给建设单位。 现实则是，地方政府往往在没有收回土地的前提下，就把土地转让给了开发商， 并给予建设单位拆迁许可，而政府退居幕后。成为拆迁主体的开发商，为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且 把拆迁负担转嫁到房价里。这样就导致了相对于日渐升值的土地和房地产价格， 被拆迁户往往觉得补偿不足而不同意搬迁，矛盾由此引发并层出不穷。国家信访办从 2003 年到 2006 年接待的上访人数当中，有近 40%涉及拆迁，而 在住建部，这个比例甚至高达 70%到 80%。为此，国务院办公厅、国土资源部和住建部多次发布紧急通知，要求处理好土 地征收和城市拆迁问题。政府角色再定位政府角
6、色再定位2007 年出台的物权法有望规范拆迁活动。该法第 42 条规定:“为了公共利 益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单 位、个 人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆 迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居 住 条件。”因与上述条款抵触，国务院 2001 年公布的城市房屋拆迁管理条例曾被传言 要停止执行。为此，2007 年 8 月十届全国人大常委会第 29 次会议上通过城市房地产管理 法修正案，其中规定:“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单 位 和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法
7、权益；征收个人住 宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”此前，关于城市房屋拆迁管理条例的修改已经引起住建部的关注。2007 年 4 月初，由住建部住宅与房地产业司主办的全国城市房屋拆迁理论工作研讨会 上，来自全国人大法工委、国务院法制办、住建部和全国各地拆迁管理部门的 代表就物权法对城市房屋拆迁的影响达成了共识:首先，需要对条例做出修改并上升为法律，“与现实管理机制相适应的能保留 的应该保留，从立法上不要做太大的变动，以免影响社会稳定和城市建设”。其次，对拆迁和征收的关系要进一步研究。再次，要坚持实体和程序公正，保障被拆迁人或被征收人的居住条件。最后，要坚持与完善评估制度
8、，扩大公民的知情权和参与权。随后，城市房屋拆迁管理条例的修改被正式提上工作日程。据一位了解条例修改进程的学者介绍，目前为止，相关部门至少提交了两次修 改草案，但是均没能在国务院常务会议上通过，“主要原因就是没有真正领会 把 公平正义放在第一位的精神，也不符合物权法的基本精神，物权法 说要征收单位和个人住房的，要维护被征收人的合法权益，保障被征收人的居 住条件，而 他们起草的办法做不到这一点。”这位不愿意具名的学者告诉中 国新闻周刊。据新华社报道，2007 年 12 月 14 日召开的国务院第 200 次常务会议上，国有 土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)是第一项议题。会议认为，这个条例直接关
9、系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见 进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由 国务院决定公布施行。温家宝总理说:“这样做，用的时间长一些，但这是对国 家、对人民负责。”据京华时报报道，中国人民大学法学院院长王利明曾经在 2008 年 3 月上旬 透露，城市房屋拆迁管理条例(草稿)已经拟定，正在广泛征求专家学者、 被拆迁人等各方意见，“草案有很多重大的改进，最重要的一个是理念上的变 化:要以政府为拆迁主体来进行制度设计。”其初衷则是，拆迁属国家征收行为，由政府来主导完成，进而减少拆迁过程中 的不规范行为，维护群众的合法权益。北京才良律师事务所主任王才亮认为，
10、在公共利益的前提下，政府是征收人， 政府要受人民群众的监督，“地方政府滥用公共利益怎么办，我们有什么法律 救济手段？这是关键问题，需要法律规定明确的强制手段。”难产之因难产之因2008 年 3 月 6 日，全国城市房屋拆迁委员会第五次会员代表大会上，住建部有 关负责人透露，为配合物权法的施行，城市房屋拆迁管理条例进入 修 订阶段，但面临诸多尚待研讨的新课题，如公共利益如何界定、原地回建如何 实现、补偿标准的制定如何切合实际等，国家有关方面正在研究。中国新闻周刊记者采访的多位专家学者也认为，条例修改的真正难点在于 如何界定公共利益。杨在明认为，公共利益的界定直接关系到地方政府的强拆空间，“就我个
11、人的 办案经验来看，现在有 80%的是商业拆迁，只有 20%是公益拆迁。”这就意味着， 如果严格限定公共利益，“很多项目就拆不了，这也是地方政府不愿意看到的。 ”住房和城乡建设部政策研究室中心处长赵路兴则认为，由拆迁引发的矛盾往往 集合了医保、就业、低收入、住房等等各种社会问题，“想要把住房拆迁制度 修改好，让社会各界都认可，这个难度也是可想而知的。”那么，新城市房屋拆迁管理条例修改中如何解决这些矛盾？中国人民大学 法学院教授刘俊海告诉中国新闻周刊，要严格保证只有存在“公共利益” 时地方政府才可以介入拆迁，“可以通过听证程序，务必保证公开、公正、合 法、科学。”而对于公共利益而进行的拆迁应该如何补偿，刘俊海认为，必须引进市场化的 补偿手段，“公共利益的增进应该由全体人埋单，而不应该让被拆迁人单独承 担，被拆迁户已经被剥夺了财产所有权，就不能在财产价值上再次被剥夺，而 且现在的经济发展水平也为市场化补偿提供了可行性。”界定了公共利益之后，非公益性的拆迁还要不要做？王才亮在接受中国新闻 周刊采访时表示:“非公共利益的拆迁需要协商，是一种民事行为，是平等主 体之间的一种交易，不存在地方政府介入的问题，地方政府应从这里退出来。 ”中国政法大学教授李显冬则认为，“需要从根本上改变土地财政的模式。”
