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1、1内务司法办公室清理 行政许可事项的基本情况（年月日）目前，内务司法方面的 24 部法规已经基本上清理了一遍，并提出了初步的清理意见。从清理情况看，在 24 部法规中，设定（规定）行政许可的有 11 部，共设定（规定）行政许可 50 项（平均每部约 5 项），其中设定项、规定项。通过清理，我们认为，需要保留的行政许可项，需要废止的行政许可项（涉及部法规）。但是，有以下几个问题需要研究：一、按照上位法规定的行政许可不符合行政许可法的要求，在上位法没有清理的情况下，下位法是否进行清理？如中华人民共和国集会游行示威法设定的集会、游行、示威行政许可，其申请程序是“需要申请的集会、游行、示威，其负责人必
2、须在举行日期的 5 日前向主管机关递交书面申请。 ”排除了行政许可法规定的可以以电报、电话、传真、电子邮件等形式申请行政许可的方式。北京市实施办法按照中华人民共和国集会游行示威法进行了规定。考虑到集会、游行、示威活动政治性非常强，在上位法没有修订的情况下，可否这次不对法规进行清理和修订。2二、上位法设定的行政许可之外，地方性法规能否增设行政许可？如国务院殡葬管理条例没有设定关于“外地来京人外地来京人员员死死亡后亡后遗遗体运回原籍批准体运回原籍批准”的行政许可， 北京市殡葬管理条例进行了设定；中华人民共和国人民防空法没有设定关于“平平时时利用人利用人防工程批准防工程批准”的行政许可， 北京市人民
3、防空条例进行了设定；中华人民共和国消防法、 中华人民共和国建筑法均没有设定关于“有关消防人有关消防人员员培培训训上上岗许岗许可可”、 “消防消防设设施施工施施工单单位位资质资质等等级审级审定定”、“参照境外消防技参照境外消防技术规术规范范进进行消防行消防设计审设计审核核”的行政许可， 北京市消防条例进行了设定。按照行政许可法第十五条的规定，上位法没有设定行政许可的，应当作不需要设定行政许可的理解，因此，上述增设的行政许可应当被废止。三、如何清理已经被列入废止计划的法规当中的行政许可事项？如北京市外地来京务工经商人员管理条例已经被列入计划，准备废止，其中设定了项行政许可，按照行政许可法的规定，有
4、四项应当被清理（废止）。我们认为，与其这次只是废止项行政许可，还不如暂时保留，然后将法规整个废止。四、以下两种情况属不属于行政许可？一是北京市实施办法中关于“居民委员会的设立、撤消、规模调整的决定”（居民委（居民委员员会的会的设设立、撤消、立、撤消、规规模模调调整，由所在地的街道整，由所在地的街道办办事事处处或者或者乡乡、民族、民族乡乡、 、镇镇人民政府提出，人民政府提出，3报报区、区、县县人民政府批准。人民政府批准。 ） ）。一是北京市未成年人保护条例中关于“改变未成年人活动场所和活动设施用途”的许可。 （ （该许该许可没有可没有实实施机关、条件、程序、施机关、条件、程序、时时限）限）。五、
5、对要件不齐备的行政许可事项如何处理，是否需要一次性补充完备？在设定（规定）的项行政许可当中，要件齐备的只有项，占的比例很小，是否借这次清理法规的契机补充完备，如果补充完备，具体工作怎样进行？如果这次不进行，何时进行？我们认为，可以一次性补齐，以行政机关现行审批行政许可的条件、程序、时限为基础，进行调查研究，充分论证，补充完备。对地方性法规设定（规定）行政许可的4分析与思考盛华东国家行政许可法的立法指导思想之一就是清理过去、规范未来。目前，本市贯彻行政许可法、清理现行地方性法规中所设定的行政许可的工作正在进行当中。从对内务司法方面 24 部（约占本市现行 127 部法规总数的 20%）法规清理情
6、况来看，地方性法规设定（规定）行政许可有这么三个特点：一、设定（规定）行政许可的法规约占法规总数的一半。在 24 部法规中，设定（规定）行政许可的有 11 部，约占 %。二、设定（规定）的行政许可绝对数量不小。11 部法规共设定（规定）行政许可 50 项，平均每部约 5 项。三、设定的和规定的行政许可数量基本持平。8 部法规共设定行政许可 18 项，规定行政许可 14 项。通过清理，我们认为，有以下几种情况：一、按照上位法规定的行政许可不符合行政许可法的要求，在上位法没有清理的情况下，下位法能否进行清理？如中华人民共和国集会游行示威法设定的集会、游行、示威行政许可，其申请程序是“需要申请的集会
7、、游行、示威，其负责人必须在举行日期的 5 日前向主管机关递交书面申请。 ”排除了行政许可法规定的可以以电报、电话、传真、电子邮件等形式申请行政许可的方式。北京市实施办法按照中华5人民共和国集会游行示威法进行了规定。考虑到集会、游行、示威活动政治性非常强，在上位法没有修订的情况下，可否这次不对法规进行清理和修订。二、上位法设定的行政许可之外，地方性法规能否增设行政许可？如国务院殡葬管理条例没有设定关于“外地来京人员死亡后遗体运回原籍批准”的行政许可， 北京市殡葬管理条例进行了设定；中华人民共和国消防法、 中华人民共和国建筑法均没有设定关于“有关消防人员培训上岗许可”、 “消防设施施工单位资质等
8、级审定”、 “参照境外消防技术规范进行消防设计审核”的行政许可， 北京市消防条例进行了设定。按照行政许可法第十五条的规定，上位法没有设定行政许可的，应当作不需要设定行政许可的理解，因此，上述增设的行政许可应当被废止。三、如何清理已经被列入废止计划的法规当中的行政许可事项？如北京市晚地来京务工经商人员管理条例已经被列入计划，准备废止，其中设定了五项行政许可，按照行政许可法的规定，有四项应当被清理（废止）。我们认为，与其这次只是废止四项行政许可，还不如暂时保留，然后将法规整个废止。四、以下两种情况属不属于行政许可？一是北京市实施办法中关于“居民委员会的设立、撤消、规模调整的决定”（居民委（居民委员
9、员会的会的设设立、撤消、立、撤消、规规模模6调调整，由所在地的街道整，由所在地的街道办办事事处处或者或者乡乡、民族、民族乡乡、 、镇镇人民政府提出，人民政府提出，报报区、区、县县人民政府批准。人民政府批准。 ） ）。一是北京市未成年人保护条例中关于“改变未成年人活动场所和活动设施用途”的许可。 （ （该许该许可没有可没有实实施机关、条件、程序、施机关、条件、程序、时时限）限）。五、对要件不齐备的行政许可事项如何处理，是否需要一次性补充完备？在设定（规定）的项行政许可当中，要件齐备的只有项，占的比例很小，是否借这次清理法规的契机补充完备，如果补充完备，具体工作怎样进行？如果这次不进行，何时进行？
10、我们认为，可以一次性补齐，以行政机关现行审批行政许可的条件、程序、时限为基础，进行调查研究，充分论证，补充完备。通过清理，笔者发现目前地方性法规设定（规定）行政许可存在两个十分突出的问题。一是在上位法现行有效且没有设定相关7行政许可的情况下，地方性法规设定了行政许可，是否符合行政许可法的精神？比较典型的例子之一是国务院殡葬管理条例没有设定“遗体运回原籍批准”和“开展殡仪服务业批准”的行政许可事项， 北京市殡葬管理条例进行了设定；之二是中华人民共和国消防法、 中华人民共和国建筑法均没有设定关于“消防设施施工单位资质等级审定”的行政许可， 北京市消防条例进行了设定。二是大多数地方性法规设定（规定）
11、的行政许可不符合行政许可法的要求，是否需要全部补充齐备？行政许可法第十八条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序和期限。在设定的 18 项行政许可当中，完全和基本符合上述要求的只有 5项，仅占 28%；在规定的 14 项行政许可当中，符合要求的只有 1项，仅占 7%。要妥善解决上述问题，笔者认为必须做到以下三点：一、严格按照立法法和行政许可法的要求设定（规定）行政许可。在设定（规定）行政许可时，地方性法规一方面应当严格遵守国家立法法赋予的有关权限范围的规定，不得越权设定行政许可；另一方面应当严格遵守行政许可法的有关规定，对于行政许可法规定可以设定行政许可的事项，只有在尚未制
12、定上位法的情况下，才可以设定行政许可，如果上位法已经设定了行政许可，只能对实施该行政许可作具体规定。此外，地方性法规还不得设定应当8由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可，不得设置限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务的行政许可，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。二、不得超出上位法设定的行政许可事项范围设定行政许可。行政许可法第十六条规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件
13、作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。针对上述第一个问题，即在上位法现行有效且没有设定相关行政许可的情况下，地方性法规设定了行政许可，是否符合行政许可法的精神，笔者认为，答案是否定的。因为，对于上位法已经规定的事项，如果需要设定行政许可，应当由上位法设定，在上位法没有设定的情况下，就应当理解为不需要用设定行政许可的方式管理，地方性法规不能增设新的行政许可，否则，以各种理由增设的行政许可又会层出不穷。三、应当使行政许可的要件全部完备起来。行政许可法第十八条明确规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关条件、程序和期限。然而正如上述第二个问题提到的，目前，地方性法规无论是设定的还是规定
14、的行政许可，符合行政许可法要求的比例9很小。笔者认为，应当充分利用这次清理法规的契机，使其全部完备起来。因为，制定行政许可法的主要目的之一，就是要完善行政许可的条件和程序，明确行政许可的实施机关和期限。行政许可法对行政许可的一般程序和期限都作了规定，如果地方性法规没有规定的，就按照行政许可法规定的程序进行，当然也可以单独制定。但是，对于行政许可的条件，由于每个行政许可都由各自的特点和要求，所以必须作出明确、具体的规定。为了提高完善地方性法规中设定（规定）的行政许可事项要件的工作效率，可以以有关行政部门在实际工作当中实施该行政许可所掌握的条件、程序和期限为基础，按照行政许可法的要求进行分析、论证，对符合要求的就规范下来，对不符合要求的就废弃。使完善地方性法规设定（规定）行政许可的过程成为一次规范行政机关实施行政许可行为的过程。
