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1、1行政规范性文件变更中的合法预期行政规范性文件变更中的合法预期在我国行政实务中，行政机关可以通过变更行政规范性文件的形式来进行行政管理，以实现自己的管理目标或上级交付的各项任务。例如，山西省政府制定颁布的关于开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作的总体实施方案以及配套的具体实施措施等行政规范性文件，就是为了“实现煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要”这一行政管理目标而出台的。然而，通阅该省相关文件，尤其是 2008 年 9 月的关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见和 2009 年 4 月的关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知两文件(以下简称系争文件)所规定的兼并重组
2、目标：“到 2010 年底，省内煤矿企业规模不低于 300 万吨/年，矿井个数控制在 1000 座以内”(以下简称重组目标)，实际上改变了煤矿生产企业获得生产许可证的条件，即已超越了煤炭法、矿产资源法以及煤炭生产许可证管理办法等法律、法规所规定的相应条件和标准，同时也以立新废旧的方式终止了系争文件实施前该省内各地方政府制定的以招商引资方式承诺开采煤矿资源并可获得合法利润的相关行政规范性文件。就规模在 30 万吨以上 300 万吨以下且拥有合法许可证的煤矿生产企业(以下简称相关煤矿生产企业)而言，系争文件造成了自己先前与地方政府签订的采矿权有偿出让协议(即行政契约)将不再具有实质法律效力、先前的
3、合法许可证将被废止的法律效果。从法律权利的实然享有角度而言，系争文件有可能会遭致侵及相关煤矿生产企业财产权以及自主经营权的嫌疑。既然山西省政府的变更行为会产生限制企业权益或课予企业法律不曾规定的义务的重大影响，那么从法学实证研究角度来看：行政机关依据何种目的和权力变更相对人曾拥有的有利法律地位?通过以兼并重组方式改变相关煤矿生产企业许可条件这一规范论证过程是基于怎样的立法事实作出的，即山西省政府选择何种相2关事实来认定并考量需要以兼并重组方式来整合煤炭资源的?在这些被考量的事实中，相对人基于行政机关的先前行为而产生的合法预期这一经验性事实是否能够成为行政机关变更原先行政规范性文件过程的必要条件
4、或前提?在行政法上，行政机关变更先前行政规范性文件时拥有宽广的裁量判断空间，且该空间为其他国家机关所尊重。然而在行政权力行使须受深度制约的实质法治观念越来越明细趋势下，行政机关立法裁量空间同样仍然需要在法律的视线下进行，这已经是不争的事实。本文将在阐析合法预期这一经验性事实的基础上，探询合法预期制约行政机关变更行政规范性文件的角色和功能，以论证行政机关权力行使须符合实质合法性原则这一课题。一、何谓合法预期(一)合法预期的涵义随着经济体制改革的启动，煤矿这一公共资源可以转手给民营的行为不仅被允许甚至被地方政府摆在了突出位置，其中最典型的就是通过招商引资作出承诺，以签订行政契约的方式允许民营资本的
5、进入。基于对这些历史发展延续性的本能感观，和对行政契约行为的信任以及地方政府官员承诺言论的信任，相关煤矿生产企业就会作出如下预期：自己若按照政府的承诺去做，那么自己的投入就会获得收益。就此，笔者提出，行政法上的合法预期是，相对人基于对行政法律活动的信赖而产生的可取得未来可得利益的一种受法律保护的期望。这种期望的特性会在国家和公民之间形成一个基本的利益诉求，即“公民以国家的规定和措施为准的期待和安排不会因为快速的、也许甚至是倒退的改变而受到破坏和剥夺。”3在英国行政法学上，这一概念被学者表述为：“(1)行政机关在作出变更决定之前将履行听取意见以及其他适当程序的义务;(2)(相对人)自己将在未来获
6、得某种实体性的利益，或对于已获利益，将继续享有且不被实质性地改变。”相应的，程序性合法预期和实体性合法预期也分别被构建出来。(二)合法预期的法律属性1.合法预期是公民对国家的信赖与基本利益诉求。在该事件中，山西省地方政府与相关煤矿生产企业签订行政契约，目的在于有效促成行政机关所预期的特定行政目的的实现，因此相关煤矿生产企业必须服从该行政机关的行为，才能使自己同时获利。此时相关煤矿生产企业无疑会相信依据行政契约所安排的“法律状态”将进入稳定环境。2.合法预期是公民对行政法律秩序连续性的一种经验反映。在该事件中，无论是制定法、产业政策，还是地方实施细则或方案，均是根据一定经验需求将权利(力)义务的
7、一致性、连贯性引入了法律过程中，为公民社会生活提供了较高程度的有序性和稳定性。人们容易据此作出是继续投入扩大煤炭生产还是没有任何作为的选择。这种经验反映与人类本能的重复性需求相适应，体现的是规则秩序的平等和安全价值。3.合法预期是制约行政法律行为变更的一个法律考量因素。就该事件而言，煤炭法第六条规定：“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。”矿产资源法第四条规定：“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。”这些体现保护相对人合法权益原则的立法要求是否蕴涵国家机关须考量并保护相对人合法预期这一事实?基于域外法对合法预期保护规则运作已相当成熟，以及当事人权益保障往精4细化的实质
8、法治方向发展的考虑，合法预期应成为行政规范性文件效力存续与中断之间进行取舍的衡量要件，且为行政法律行为变更自由理论提出更为丰富的控制路径。(三)合法预期的利益特性通过签订采矿权有偿出让协议，相关煤矿生产企业预期地方政府依约恰当履行契约就可实现煤炭开采利润，这种利润是一种未来可得利益，即“预期利益”。预期利益的实现取决于将来客观不确定的事实，但依据时间顺序，依据条件成就，是可以实现的权益。而企业的合法预期并非就是预期利益，因为作为承担获取预期利益任务的利益，合法预期有其自身的特性：第一，基于特定预期利益的内容或者范围已经确定，此时合法预期获得了法律保护的客观可能性， 即虽然预期利益不一定能完全满
9、足，但也不应被粗暴地落空， 至少相对人应有权利资格去主张其实现(预期利益)。第二，与法定权益的绝对保护性质不同，合法预期能否受到法律保护，仍得取决于具体情形中实体法条件和利益衡量结果。因此，从实质要素来看，合法预期不是一种权利，因为“它能不能必定得到法律的保护，特别是获得实现，都还是一个未知数”。第三，然而合法预期也具备了一定的权利外观形式，因为其不仅体现了要实现预期利益的意愿，而且让外界感知为实现预期利益而付诸实践的行为，例如，安排大额资金用于购买先进综采设备并下井安装的信任行为，使处于合法预期地位上的相对人具有为实现法律赋予的利益而请求国家机关保护自己取得权益的权能。5由此观之，在该事件中
10、，相关企业所产生的合法预期就是确保预期利益取得实现，或使预期利益要件的完成得以顺利进行，不受阻碍，或使其将来取得的预期利益不至于丧失或减少其价值。拥有合法预期的相关煤矿生产企业可以主张行政契约继续有效履行而非中途被变更，或者请求行政机关在行使变更裁量权时，必须进行无瑕疵裁量。二、合法预期何以具备合法性该事件中，相关煤矿生产企业可否主张行政契约并无规定兼并重组手段作为附解除条件的契约内容，或因当时无法预见其行为日后会遭到如此不利的变动情况，可否主张对原先文件有效性的法律保护呢?即，拥有预期的主体在何种情况下具备对国家主张继续拥有预期利益而不受侵扰的权利资格?该问题至少须取决于下列两个要素：一是行
11、政规范性文件自身品质;二是受行政规范性文件调整的相对人自身品质。在行政实务中，如何才是“值得保护”的判断极为抽象、困难，若通过列举或例示预期不值得保护的情形，往往就可以间接推断相对人预期为“合法的”、“值得保护的”。下文将分述之：(一)因行政规范性文件自身品质所引发的情形一是行政规范性文件有重大明显违反上位法的情形。由于该文件自身的无效性而引发建立合法预期的信任基础亦具备无效性。二是行政规范性文件意思表示不明确的情形。相对人无法预见也无法预期行政机关会采取何种措施、会对自身产生何种后果。三是行政规范性文件有立法漏洞的情形。缺失对某一关系进行调整的规范，亦将使相对人无法对该关系产生预期。6四是行
12、政规范性文件通过使行政行为相对化而减少合法预期产生的情形。在行政规范性文件中规定授益期限、撤回或废止授益条件及行政机关有最终审查保留等内容，被认为能够阻却合法预期的产生。在该事件中，国家为了合理有序开发煤炭资源而采取的采矿权有偿出让措施，除了受煤炭法和山西省煤炭资源整合和有偿使用办法等正式法律规范的一般性约束外，还受行政规范性文件特别规定的约束：一是国家层次的依据，分别是国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见、关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知、关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见和煤炭产业政策。二是山西省地方层次的依据，依次是山西省政府关于继续深化煤矿安全整治的决定、关
13、于加快三大煤炭基地建设促进全省煤炭工业可持续发展的意见、关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见(试行);山西省政府职能部门山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案和关于转发。山西省级以下地方政府执行上位法的相关行政规范性文件在此就不一一列举。上述一系列以行政规范性文件形式表现的有关煤炭资源整合和有偿使用的意见、办法和实施方案，作为相关煤矿生产企业建立信任的法律基础，既没有重大且明显违反上位法的情形，也没有意思表示不明确的情形，也没发现存在立法漏洞的情形。更重要的是，无论是国家层次还是山西省地方层次的依据，均把煤炭资源有偿使用作为一项长期适用的法律制度，因此通过使行政行为相对化而减少合法预期产生
14、的情形在该事件中也7不存在。就此，从上述行政规范性文件自身品质的情形而言，相关煤矿生产企业预期的合法性能够恰当建立。(二)因相对人自身品质所引发的情形1.相对人有可预见的能力。产生合法预期的相对人被要求预见所有与合法预期成立相关的事情，其中最主要的是下列三项：第一，若相对人能从官方刊物预见原文件即将变更，在新文件尚未公布发生法律效力之际，采取“抢搭末班车”的现象，则此时预期不值得保护。从该事件看，2004 年山西省政府为了改变过去通过行政审批方式无偿取得采矿权为有偿取得的目的，启动了煤炭资源有偿使用制度改革。因此在实施采矿权有偿出让制度之前，上述变更内容从授益变更为授益兼负担，使得相关企业没有
15、机会“抢搭末班车”。第二，若相对人应当知晓原文件具有临时性特点，则由此产生的预期欠缺合法性。该事件中有关采矿权有偿出让的规范依据没有被发现体现“临时性”特点的措词，相反，则是“进一步完善矿业权有偿取得制度”等体现采矿权有偿出让这一措施继续适用之措词。第三，若只是权宜措施，且与上位法规定有不一致之处的或在对事实还未全部调查认清基础上只为解决当中某一问题而作出的行政规范性文件，那么由此产生的预期就有可能不是合法的。在该事件中，山西省政府进行的煤矿资源有偿使用制度不是权宜措施，且与上位法保持一致，同时是在经过先行试点后才推广运作的，因此是在已充分认清事8实的基础上作出的改革措施，由此相关煤矿生产企业
16、对行政契约的预期具备合法性条件。2.相对人无诚信意图。法律在评判是否引发相对人合法预期时，若发现相对人自身有不正当行为或有所缺失时，则排除对其保护。普遍认为相对人必须“把所有的牌都摊在桌上”，而不能有所隐瞒：第一，若相对人以欺诈、胁迫或贿赂等不正当方法促使行政规范性文件颁布生效，或促使行政机关作出某行政行为以便让自己达成某目的或获取利益的。在该事件中，若相关煤矿生产企业通过欺诈等不正当方法获取采矿许可证的，则其权益不受保护。第二，若相对人系故意提供不正确数据致使行政规范性文件颁布生效并作出行政行为的，则由此而产生的预期亦被视为不值得保护。第三，若相对人明知行政规范性文件或者自身行为违法或因重大过失而不知行政规范性文件或者自身行为违法的，由此产生的预期显然缺乏合法性。在该事件中此认识成为了地方政府与相关煤矿生产企业间达成补偿协议的矛盾焦点。对于某些煤矿生产企业私下非法转让采矿权的行为，矿产资源法第六条第四款采明确禁止原则，而探矿权采矿权转让管理办法则规定了非法转让的法律责任和后果。因此若煤矿生产企业明知私
