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1、- 1 -论我国政府信息公开立法发展问题论我国政府信息公开立法发展问题以环境信息公开办法（试行） 为视角的分析论文摘要：以环境信息公开办法（试行） 为视角，分析了我国政府信息公开立法提升和拓展的发展趋势。提升目前政府信息公开基本立法的立法层 次，完善其内容；拓展政府信息公开的单行立法，形成信息公开基本立法与单 行立法相结合的体系化，促进政府信息全面公开的规范化。 关 键 词：政府信息 信息公开 立法发展建设社会主义法治国家的核心内容就是建设法治政府。法治政府首先应该 是阳光政府，即要政府信息公开。为此，必须加强政府信息立法，推动政府依 法行政，提高政府的透明度和法治行政的水平，以保障公民的知情
2、权、参与权 和监督权等权利，促进社会和谐发展。一、政府信息公开立法的拓展一、政府信息公开立法的拓展环境信息公开立法及其必要性环境信息公开立法及其必要性 我国政府信息公开的专门立法起步较晚，2007 年 4 月 5 日国务院公布的 中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称条例)，是我国政府信息 公开立法的一个里程碑；国家环保总局 2007 年 4 月 11 日发布的环境信息公 开办法(试行)(以下简称办法), 为环境信息公开提供了制度保障，是单 行信息公开立法的创新典范。 （一）环境信息公开立法的状况 我国环境信息公开立法的发展，大致经历了首先体现在环境保护基本法和 环境保护单行法之中，到目前就
3、环境信息公开单独立法的过程；其内容也从较为原则和分散到较为具体而全面。 1环境保护基本法中有关环境信息公开的原则规定。1989 年颁布的环 境保护法在总则部分对主动公开环境信息作了原则性规定。具体规定了政府 环保部门公开环境状况公报的义务，即“国务院和省、自治区、直辖市人民政 府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。 ”规定了造成污染事 故的单位对特定相对人公开环境信息的义务，即因发事故或其他突然性事件， 造成或者可能造成污染事故的单位，必须及时通报可能受到污染危害的单位和 居民。 ” 2环境保护单行法中环境信息公开的具体规定。在水污染防治法 、 大 气污染防治法等污染防治法中，
4、环境影响评价法 、 清洁生产法 、 循环经 济促进法等环境法律中对环境信息公开作了相关规定。如大气污染防治法 第 23 条规定：大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环 境质量状况公报，并逐步开展大气环境质量预报工作；第 20 条规定：单位因发 生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或 者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即通报可能受到大气污染- 2 -危害的单位和居民。在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下， 当地人民政府应当及时向当地居民公告。 3环境信息公开专门立法的规定。早在 2003 年国家环境保护总局文件发 布了环境
5、保护行政主管部门政务公开管理办法和关于企业环境信息公开 的公告两个有关环境信息公开的政策性文件；2006 年 3 月国家环保总局出台 环境影响评价公众参与暂行办法 ，从公众参与环境保护的角度对环境信息公 开进作了较为详尽的规定；2007 年 4 月 11 日又发布了环境信息公开办法 （试行) ，这是继条例发布后专门规定环境信息公开的部门规章立法。 办 法就环境信息公开的管理机构、职责、原则，信息公开的主体、范围、方式、 程序以及监督和责任等问题作出了明确规定，较好地解决了环境保护基本法和 单行法中环境信息公开不全面，少而分散且不规范的问题。 （二）环境信息公开立法的必要性 如果有政府信息公开的
6、一般立法，是否有必要就环境信息公开进行单独立 法？也就是政府信息公开的一般立法能否解决环境信息公开问题。环境信息公 开的专门立法，是政府信息公开立法的具体化和全面拓展，是政府信息公开一 般立法无法替代的。 由于环境问题与环境保护问题的复杂性、涉及社会生活的广泛性，必须在 政府信息公开一般立法的基础上，就环境信息公开问题的具体内容和各个环节 作了详尽的规定，保障社会公众在知情的情况下参与环境保护，监督政府环保 部门、企业以及其他社会公共组织做好环境保护工作。由于环境问题具有复杂 性与不确定性，政府环境决策过程中应注重公开透明和公众参与，最大可能减 少和防止环境决策风险。另外，环境问题容易引发广泛
7、的利益冲突，如引发环 境利益与经济利益、个人利益与公共利益等冲突，所以在决策的过程中往往必 须作利益衡量或轻重缓急次序的排定，而难以完全考量环境利益并作绝对式的推进。对此，也必须强调环境信息公开和公众的参与，以保障环境决策的民主 化和科学化，平衡因环境问题而引发的各种利益冲突1针对日益严重的环境问题， “环境保护”作为明确的概念在 1972 年联合国 人类环境会议上被提出来。环境保护是指为保护自然资源的合理开发利用，防 止环境污染和生态环境破坏，以协调社会经济发展与环境的关系、保障人类生 存和发展为目的而采取的行政、经济、法律、科学技术以及宣传教育等诸多措 施和行动的总称。由于环境保护存在于社
8、会活动、特别是经济活动的各个层面 和各环节，环境保护需要社会的广泛参与；环境保护的公益性，使环境保护成 为社会共同利益的要求，是全社会公众根本的要求所在。但环保实践的结果与 环境保护的预期有很大的差距，整体环境状况并未得到根本改善。要突破目前 在环境保护上的困境，必须寻找环境保护的主导力量，形成环境保护的合力。 在参与环境保护的各类主体中，公民、社会组织无疑是基本力量，环境保护必 须靠他们在各个层面广泛参与和监督。1 张建伟：论环境信息公开 ， 河南社会科学第 13 卷第 2 期（2005 年 3 月） ，第 29 页。- 3 -为此，必须进行环境信息公开立法，通过立法促进环境信息公开，保障社
9、 会公众的知情权，有助于公众及早采取防范性措施，免受环境污的侵害，也和 有利于公众遭受环境污染侵害后的法律救济；进而保障公民参与环境决策，加 强对政府及环境行政机关的监督，制约排污者（企业）的行为，促进政府部门 环境决策的科学性，实现宏观环境管理目标。二、政府信息公开立法的创新二、政府信息公开立法的创新环境信息的分类和公开方式的选择环境信息的分类和公开方式的选择 （一） 办法对环境信息的分类规定 1政府信息的一般界定。最广义的信息公开的信息，包括立法机关、行政 机关以及司法机关在内的所有国家机关的信息公开,许多国家也正是在这一范围 上制定信息公开法的。2政府信息公开的信息， 条例第 2 条进行
10、了明确的界 定，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存 的信息。 2 办法所称的环境信息包括政府环境信息和企业环境信息两类。所谓 的政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一 定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的， 与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。 （二） 办法对不同类别环境信息公开主体和方式的规定 1基于对环境信息的不同分类规定了不同的信息公开主体。基于对环境信 息的不同分类，规定政府环境信息公开的主体是环保部门，环保部门应当遵循 公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息
11、；企业信息 公开的主体是企业，企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、 准确地公开企业环境信息。 2对环境信息公开的内容与方式的设计。基于环境信息的不同分类，环境信息公开的内容与方式也不相同。 （1）关于政府环境信息公开的内容与方式的细化规定。 办法对环保部 门应当在职责权限范围内向社会主动公开的政府环境信息内容作了具体规定， 包括：公布环保法律、法规、规章、标准和其他规范性文件；环境保护规划； 环境质量状况；环境统计和环境调查信息；突发环境事件的应急等情况；主要 污染物排放总量指标分配及落实情况、排污许可证发放情况、城市环境综合整 治定量考核结果；大、中城市固体废物的种类、产生量
12、、处置状况等信息；建 设项目环境影响评价文件受理、审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果， 其他环保行政许可的项目、依据、条件、程序和结果；排污费征收的项目、依 据、标准和程序，排污者应当缴纳的排污费数额、实际征收数额以及减免缓情 况；环保行政事业性收费的项目、依据、标准和程序；经调查核实的公众对环 境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果；环境行政处罚、 行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况；污染物排放超过国家或者地2 刘莘、吕艳滨：政府信息公开研究 ， 政法论坛 第 21 卷第 2 期（2003 年 4 月） ，第 146 页。- 4 -方排放标准，或者污染物排放总量超过
13、地方人民政府核定的排放总量控制指标 的污染严重的企业名单；发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单， 拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；环境保护创建审批结果；环 保部门的机构设置、工作职责及其联系方式等情况以及依法应当公开的其他环 境信息。此外，规定环保部门应当在规定的范围编制本部门的政府环境信息公 开目录；将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及 报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。对于公民、法人和其他组织依 法向环保部门申请获取政府环境信息，环保部门应当根据情况分别作出答复。 （2）关于企业环境信息公开的内容与方式的特别规定。企业环境信息的公 开采取
14、自愿公开与强制公开相结合的方式。国家鼓励企业自愿公开企业环境信 息，包括：企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；企业年度资源消耗 总量；企业环保投资和环境技术开发情况；企业排放污染物种类、数量、浓度 和去向；企业环保设施的建设和运行情况；企业在生产过程中产生的废物的处 理、处置情况，废弃产品的回收、综合利用情况；与环保部门签订的改善环境 行为的自愿协议；企业履行社会责任的情况；企业自愿公开的其他环境信息。 自愿公开环境信息的企业，可以将其环境信息通过媒体、互联网等方式，或者 通过公布企业年度环境报告的形式向社会公开。 污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人 民政府
15、核定的排放总量控制指标，被政府纳入污染严重企业名单并予以公布的 企业，应当向社会公开的信息包括：企业名称、地址、法定代表人；主要污染 物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；企业环保设施的 建设和运行情况。环保部门有权对企业公布的环境信息进行核查。依照办法 规定向社会公开环境信息的企业，应当在环保部门公布名单后 30 日内，在所在 地主要媒体上公布其环境信息，并将向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案。 （三）环境信息公开立法的特点及存在的问题 1环境信息公开立法的特点。 办法对环境信息的公开的规定，其特点 在于信息公开的主体得以拓展，不再仅为政府及其管理部门，还包括了企业这
16、一社会主体中的特定部分。主体的拓展意义在于凡是掌握社会公共信息的主体、 或者说其掌握的信息对于社会公众利益会产生直接影响的主体，其信息就应当 向社会公开。这一规定也在内容上大大拓展了信息公开的范围。当然，企业环 境信息的公开，从自愿和强制这两个方面来展开，但无论是自愿还是强制，环 境信息公开的目的都在于保障公民的环境知情权、参与权和监督权等权利；都 在于这些环境信息对社会公众的生命和财产利益密切相关，与经济社会的可持 续发展密切相关。 由于环境问题涉及的公益性和广泛性，对企业而言，其在生产管理过程中 所生成的环境信息的公开往往成为必然。在多大范围内公开以及如何公开就成 为问题的关键所在。作者认为，企业环境信息公开的主体虽然不是政府，但依- 5 -法公开的信息的范围和方式必须接受政府的监督和管理，其信息公开的状况如 何，与政府监督和管理的状况直接相关。从实践的角度来看，虽然企业环境信 息公开对加强企业内部管理、促进企业技术水
