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1、1浅析新型农村社会养老保险的可持续发 展研究基于新旧农村社会养老保险 制度的差异性分析论文关键词:农村社会养老保险;差异性;可持续发展 论文摘要:农村社会养老保险作为我国社会保障制度体系的重要组成部分有着新旧两个不同的发展阶段。新旧农保之间存在着筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。新农保的良性发展就要尽量避免旧农保的制度性缺陷，其中重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善的处理不同养老保险制度间的街接。 一、农村社会养老保险制度的探索发展 我国农村社会养老保险的正式实施以 1992 年颁布县级农村社会养老保险基本方案(试行)(简称旧农保，以下同)为标志，确定了以
2、县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。随后农村社会养老保险制度获得快速发展，到 1998 年底，全国共有 30 个省、自治区、直辖市的 2123 个县(市、区、旗)和 65%的乡(镇)开展了这项工作，参保人口 8025 万人，覆盖全国农村人口的 10%左右。1998 年后由于利率的持续走低和集体、政府补助的缺位等因素，许多地方农村社会养老保险制度陷人巨大的财务风险。2003 年原劳动和社会保障部下发关于认真做好当前农村养老保险工作的通知，明确提出当时农保工作重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，针对不同群体特点制订相应的参保办法。截至 2005 年末，全国参
3、加农村养老保险的人数仍不足目标人口的 10%，农村社会养老保险的持续性发展受到各种限制。 但是在旧农保制度发展遇到一系列瓶颈的时候，我国各地方政府又开始不断地探2索新型农村养老保险制度。2008 年 10 月 12 日，党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确提出:“按照个人缴费、集体补助火政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。 ”而后根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从 2009 年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院下发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(简称新农保，以下同)，指导意见要求 2009 年试点覆盖面为全
4、国 10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此我国开始了新一轮的农村社会养老保险制度建设，但是新旧农保之间有何差异，为何舍弃旧农保制度，如何避免重走旧农保制度的覆辙，如何保证新型农村养老保险的可持续发展仍然是一个需要解决的问题。 二、新旧农村社会养老保险制度的差异性 一个国家的养老保险制度通常要包涵以下几个内容:覆盖范围，基金筹集、运营、管理和使用，养老金享受条件和待遇标准，养老保险管理和监督机制等，以下就从养老保险的资金的筹集方式、覆盖范围、养老保险的待遇给付等方面来研究新旧农村社会养老保险的差异。 (一)制度筹资模式 养
5、老保险制度的有效运转，在很大程度上取决于如何有效地选择与实施养老保险基金的筹集模式以及资金的筹集方式。养老保险的筹资模式体现的是政府、集体和个人三者之间的关系问题，特别是政府的责任问题。新旧养老保障制度的一个重要的区别即是其资金来源的方式不同。现时期我国新农保的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府补贴分为两部分:一是政府对基础养老金给予全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金低限标准给予全3额补助，对东部地区补助一半，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元，强化了中央政府和地方政府的公共财政责任。而旧农保的筹资模式坚持以个人交纳为主，集体补助
6、为辅，国家给予政策扶持的原则，但是在实际工作中，往往集体补助难以落实，国家扶持政策难以到位，最终变成“完全由个人缴费”的模式，养老金账户上的资金实际上只是农民个人完全积累式强制性储蓄，而没有任何政府的公共财政补贴，资金筹资模式的不同是新旧农保制度最大的不同。(二)覆盖范围(参保率) 养老保险的覆盖范围指法定的使用对象和适用人群，养老保险一的覆盖范围越大就意味着养老保险制度越公平。新型农村社会养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满 16 周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。由于新
7、农保的筹资模式是个人、集体和国家三方缴费的方式，而对于家庭经济情况非常困难的群体，地方政府有着相对的补救措施。实现了农村人口的全覆盖，不会因为经济原因而排斥出新农保制度。比如制度规定对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，使得那些最需要参保帮助的贫困弱势群体也不会被排斥在制度之外。由于政府对其参保进行了一定的财政补贴，对提高农村居民的参保率有很大的刺激作用。政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿，较快地提高农村养老保险的投保率和覆盖面。而且新农保的政策规定年满 60 周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领
8、取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，这一条件充分体现了基本原则中4的老年人参加新农保的个人权利与其家庭(主要是其儿子)的养老义务具有连带性的关系，子女为了老年父母能够享受到基础养老金，会选择加人新农保制度，利于新农保提高制度的覆盖率。 旧农保的覆盖范围相对比较狭窄，由于集体以及政府补贴的缺失，导致现行农村社会养老保险模式失去激励，参加养老保险人员的数量较少，特别是由于自愿性参保原则和缴费与收益的直接关联性导致“保大不保小”现象。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向干选择不参保，结果是只有年轻农民参加农保。同时炙基本方案规定， “凡是温饱问题没有解
9、决的地方，暂缓开展这项工作”，这一规定将部分贫困农民的养老保障排斥在外，而有没有相关的补救措施。因此在旧养老保险运行的若干年内，参加养老保险的数量相对比较少(如表 1 所示)。 当然在新农保发展的过程中，未来的参保率还不能完全确定，但是从理论上以及试点的情况来说，新农保对农村居民的参保具有更强的吸引力，它大幅度提高新农保的覆盖面，避免了养老保险只能为一部分群体提供养老保险待遇的不公平社会现象。 (三)给付待遇 被养老保险制度所覆盖是获取养老保险的前提，但同时被同一养老保险制度所覆盖也并不意味着能够获得同样的养老保险待遇。由于筹集资金的层次低、缺乏政府资金的补助以及制度的不稳定性等因素，使得旧农
10、保的给付待遇相对较低，很难保障老年群体的生活。旧农保坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，运作的过程中实际上变成了完全的个人账户制。但是由于农村社会经济发展水平相对较低，完全依靠个人账户积累的养老保险基金数量很小，养老保5险的给付待遇较低，保障农村老年人基本生活原则的目标无法完成，难以满足老年群休的养老保险需求。有报道称黑龙江省从 1991 年开始实施农村社会养老保险，目前共涉及 181.3 万人，资金 3.6 亿元。在领取养老金的 4 万余人中，每个月只能领到几毛钱养老金的占到 1/4，半数农民也只能领到 5-6 元钱，起不到保障作用。而新农保实行的是个人账户加社会统筹的形式
11、，在农村老年群体达到 60 岁时(新农保实施时已经超过 60 岁的农村老年人就不再缴费)，能够获得普惠式的基础养老金以及个人账户积累的养老金。如新农保的政策规定中央确定的基础养老金标准为每人每月 55 元，已经在一定程度上超出了大多数参加旧农保居民到期领取的养老保险金标准，通过个人账户积累建立起来的旧农保制度只能维持在一个很低的给付水平。相比较而言，新农保的给付待遇和保障效果都要高于旧农保制度，而旧农保制度对养老金的未来预期远远高于实际的待遇给付。 三、新农保制度持续性发展的路径 由于新农保制度是在旧农保制度无法有效发挥保障农村居民老年生活的基础上建构的，所以新农保制度的可持续发展就要避免重复
12、旧农保制度的缺陷，加强养老保险资金管理，同时坚持农村养老保险机制的多元化，妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹。 (一)加强养老保险资金管理 加强资金管理主要包括资金的筹集和资金的保值、增值。对于资金的筹集主要是拓宽养老保险资金的来源。新农保在实施的过程中采取的是个人、集体和政府三方负担的方式，因此针对个人资金的筹集就要加大养老保险制度的覆盖面，对于集体，要引导经济比较发达的地区加大自己资金支持力度，而对于政府负担的部分资金，要加强制度对地方政府资金投人的约束性。在新农保制度的规定中，根据国务院的指导意见，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性意见，在中央6政府的强力推进下，中央政府财政补贴
13、资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题，因此要监督地方政府保障资金及时到位，同时还需要引人各种社会资金对农村社会养老保险的支持。如果不能建立起有效的资金筹集机制，我国建立农村社会养老保险就是一句空话。 在建立起相对稳定的资金筹集后，就要加强养老保险基金管理。由于养老保险从资金的筹集到支付是一个长期的过程，因此要确保资金的稳定性即基金的保值增值以及管理过程中的非效率损失。比如可以加强养老保险管理队伍的行政管理能力，减少管理中的成本损耗。把养老保险基金纳人同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，
14、并建立公示和信息披露制度，加强社会监督以及对资金的有效投资。同时还要保证政策运行过程中的连续性，提高农村居民对制度稳定性的预期等。 (二)坚持农村养老保障机制的多元化 新农保政策的推行，并不意味着农村养老进人了社会养老的时代。家庭养老以及“孝道”的重建与维持是新农保政策落实的社会条件，是新农保真正起到作用的基础和保障。因此在实施新农保时一定要坚持养老保险机制的多元化，坚持家庭养老、社区养老、商业养老等多种有效的保障机制。新型农村养老保险制度的确立只是为农村社会老年群体提供了一种新的养老保障方式，不能因此而放弃其他的保障方式，特别是家庭伦理保障功能的发挥一定要坚持。同时由于新型农村养老保险的核心
15、是经济保障，但是老年群体的需求是多元化的，经济保障无法替代老年群体的精神慰藉和生活照顾的需求，因此可以把社区养老、家庭养老等不同的保障模式结合起来共同保障农村老年群体的老有所养、老有所乐。 7(三)妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹 我国的社会保障制度由于某种原因存在着一定的破碎化状态，既有城镇居民社会养老保险、农村社会养老保险，同时还存在农民工社会养老保险、失地农民养老保险和农村计划生育养老保险等。社会养老保险制度的形式多样化，既不利于有效管理，也不利于统一社会养老保障体系的建构。因此在新农保试点和继续推进的过程中，一定要未雨绸缪，给制度之间的衔接留有一定的空间。制度的衔接包括两部分内容。
16、首先是城乡养老保险制度的衔接，随着城市化的不断发展，大量的农村居民将要成为城市市民，对于这一部分流动的群体要有一定的制度设计，如参加新型农村社会养老保险的人员因职业变动纳入城镇职工基本养老保险范围的，应转人城镇职工基本养老保险，终止农保关系等。同时由于农村社会群体分化的此现，一部分农村居民已经参加了农民工社会养老保险，老年后有可能返回农村，因此要注意农村社会养老保险和农民工养老社会保险之间的制度衔接。其次是新旧农保制度之间的衔接，虽然说新农保制度的出现在某种程度上是为了弥补旧农保制度存在的缺陷，但是旧农保制度并没有完全消失。参加旧农保的人员如何继续参加新农保，在制度设计时就要考虑新旧农保之间的衔接。要统筹农村社会内部的各种养老保险计划，如计划生育养老保险，农村集体退休金制度、农村低保制度等都具有一定的养老保障功能，要尽量避免同一群体重复获得各种养老保险资源的可能性，减少国家对农村社会保障的财政负担。 四、小结 新旧农村社会养老保险在实施中存在的差异性，可以为我们探索新农保制度提供一定的借鉴意义，避免旧农保发展过程中存在的不利其持续性发展的因素。从上述分析可以看出，
