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1、1税费改革与村民自治一种国家与农民 关系角度的解读摘要：村民自治作为国家在农村的一项系统的基层民主制度安排，在代理国家利益与行使自治权方面一直处于两难境地。由此导致了村民自治功能的弱化、虚化甚至异化。本文据此着重从国家与农民关系的角度考察了税费改革对村民自治的效应。本文认为税费改革与村民自治的困境产生的根源不在于制度本身，而在于制度设计的宏观环境和历史条件的内部生成。文章最后对税费改革与村民自治的良性运作做了制度创新的探讨放松管制，发育市场，保护农民权益。 一、引论：村民自治深层次的困境 农村集体化改革以后，以“一大二公”为主要标志的人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层组织亟待重建以确保国
2、家以对农村资源的控制与汲取，同时适应国家尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言， “国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的，政治合一的人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织的真空，以及如何迅速解决基层社会运行的失范问题”。 （徐勇，1997）。在结合地方村民自治的基础上，中央 1988 年颁布中华人民共和国村民委员会组织法（试行），把村民自治作为农村的一项基本民主制度。虽然村民自治在维护社会稳定、培育农民民主意识、供给农村公共物品、发展农村经济方面功不可没，但是自其诞生之日起，就难以摆脱两难困境。一方面，村民委员会必须执行上级政府在农村的各项政策， “要粮、要钱、要命”，作
3、为上级政府在农村的“代理人”，代理国家的利益；另一方面，村民委员会既然是村民民主选举产生的合法组织，就2必须做好“当家人”，争取村民利益最大化。在国家与村民的利益博奕过程中，村民显然处于弱势的地位， “胳膊拧不过大腿”。为了完成国家的任务，在上级政府的压力下，村委会的立场往往倾斜向不利于农民权益保护的一端。名义上是自治组织的村委会实质上成为乡镇机关的延伸与附属。在传统的财政分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的焦点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。国家与农民的关系反而愈加紧张。实践证明依靠村民自治解决不了农民负担沉重，农民与国家关系紧张的问题，因为来自国家的行政权无时无
4、刻不在制约着自治权的运作。 二、税费改革与村民自治：从国家与农民的角度进行考察 （一）税费改革的国家动机分析 单纯地来看，国家税费的直接动机在于减轻日益加重的农民负担，进一步分析我们还可以得出这样一个结论：增加农民收入，扩大国内需求，拉动经济增长。但这些分析都忽略了一个最根本的问题：究竟是什么原因促使国家不得不下大力气冒着风险进行税费改革。减负增收，扩大内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权利义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。上个世纪 80 年代改革的重要标志在于国家开始放弃高度集中的中央
5、集权式的管理体制，在政治、经济一系列领域放权让利。乡镇政府在此时期被赋予了“国家代理人”的使命。但是乡镇政府体制自产生之日起就“先天不足，后天失调”。所谓“先天不足”，是指乡镇政府体制是人民公社解体后的替代品，是国家“强制性制度变迁”的制度安排，带有强烈的国家意志的色彩。因此，它不是市场经济环境3发育的产物。所谓“后天失调”，是指乡镇政府体制自身角色定位的冲突。本来，在市场经济条件下，乡镇政府的职能是提供公共服务，维护农村地区的良法权威与社会秩序。但是在传统的“压力型体制”之下，乡镇政府的职能被严重扭曲了，乡镇政府实质上成了上级政府在农村的派出机关。一方面，他们必须千方百计地完成国家各项指令性
6、计划和来自上级的各种“比、学、赶、超”任务；另一方面，他们必须和分散的、极难组织起来的农户经常打交道，从农户那里汲取所需要的资源。 “乡政”在国家与民众之间，一定程度上扮演了“经纪人”的某些角色（吴理财，2002）。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞向农民过重催粮派款，满足利益膨胀的需要。久而久之，国家与农民又胜对话与沟通的机制难以建立。农民以拒绝纳税交费，集体上访等不合作姿态，表达自己对国家的不满，农村面临着普通的政治危机。在这种形势下，税费改革应运而生。 （二
7、）税费改革对村民自治的效应分析 在人民公社“政社合一”的管理体制下，国家的权力下沉至农村。国家与农民的关系是控制与被控制的关系。在这种体制下，农民非但没有财产权利，而且没有“退出权”，即农民自由进出这一组织的权利被国家剥夺了。与此同时，农民的食物获取权也被剥夺了（林毅夫，2000）。总之，在人民公社体制下，农民众与国家之间谈判权、土地财产权、剩余索取权、决策权、民主选举权、自由迁徙权都丧失了。但是这一切都伴随着 20 世纪 70 年代末 80 年代初家庭联产承包责任制和村民自治的推行而发生了相应变化。国家传统政治经济体制在农村的退出，便得国家与农民4“控制一被控制”的关系逐渐演化为契约型的新型
8、关系。国家与农民之间权利一义务的边界逐渐地清晰起来。但是，正如前文所分析的那样，国家在农村的退出并不标志着国家在农村重建的成功。家庭职的承包责任制和村民自治并未从根本上解决“三农”问题。 税费改革作为国家减轻农民负担，增加农民收入的一项制度安排被提上日程。2000 年安徽全省进行农村税费改革试点。中央政府于 2002 年在安徽试点的基础上，将之推广到 16 个省份。税费改革被人们寄予愿望，被誉为继土地革命，家庭联产承包责任制之后农村的第三次革命。本文认为，税费改革的本质是国家与农民关系的重大调整，标志着国家在农村退一步地退出。税费改革主要内容即“三项取消”、 “两项调整”、 “一项改革”。这从
9、分配的角度进一步地调整了国家与农民的关系。税费改革不但是农村经济基础的重大变革，而且对村民自治的完善具有重要意义： 1税费改革规范了税费征纳秩序，改变了以往征纳混乱的局面，理顺了国家、集体。农民之间的分配关系。村干部从以往年复一年的催粮派款任务中解放出来，缓解了干群关系； 2税费改革之后，大多部县乡政府尤其是中西部地区的县乡政府财政压力进一步增强。这就迫使这些县乡政府精简机构，裁减分流冗员，提高工作效率或者合村并组，合乡并镇。财政压力引起了行政上的变迁。财政供养人员的减少减轻了农民的负担。 3税费改革是一项系统的复杂工程，目前人们的共识是税费改革必须有配套措施与之相适应。财税体制改革就是项重要
10、的配套措施。通过财税体制改革，弥补了地5方政府向农民乱收费、乱摊派、乱集资的制度性缺陷。农民与地方政府之间权、责、利的关系就相当明确。地方政府因之失去了向农民增加负担的理由。农民的自我权益保护意识也就进一步地增强了。 4村民自治自诞生之日起，就一直面临着“二元修论”（李聚云，2003）的根本挑战：强化党的领导就会弱化村民自治，强调村民自治就会弱化党的领导。村民委员会的“双重角色”使其在代理国家利益与充当“当家人”角色方面进退两难。行政权与自治权处于博奕的状态之下，此消彼长。其直接的原因就在于村民委员会的利益生成机制与上级政府息息相关，村民委员会必须完成上级指令性计划或任务以保全自己的利益。税费
11、改革之后，国家权力干预在农村进一步地退出，国家与农民的关系进一步契约化了，农民与国家的“权利义务”“为双重角色”难题的解决，提供了一个大好契机。 5税费改革后，农村公益性事业建设收费采取“一事一议”的方式。农民是最富有理性的。通过“一事一议”，就发育了农民的自主意识与决策权利，使农民从村民治的“局外人”变成决策者。这不仅使农村懂得了“少数服从多数”的原则，而且也将有力地将农民通过这种渠道组织起来，使村民自治变成农民内心深处遵守的“习惯法”，这对于新形势下的乡村治理具有深刻的含义。 从以上的分析可以看出，税费改革后国家行政权力从农村又一次退出，对村民自治的发育具有显著的正面效应。但使人担忧的是，
12、税费改革后，村级组织行政化倾向进一步加强：不少地方的乡镇政府组织，通过管人、管账、管干部工资的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制（朱守很，2003）： 1村干部“公职化“。据朱守银先生调查，为精简村组干部，减少村级开支，某些省6份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，并由政府财政负责其工资发放； 2村级资金及其中帐目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政并管理。 3村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负责确定和考核。这一点同样在本文作者对湖北省直都市的税费改革调查中得到印证。当地干部报酬根据各乡镇经济发展水平而定，年 40005000 元不等，均由乡级财政按期发放。 村级组织行政化倾向的加强
13、是与村民自治的精神相违背的，是与税费改革后国家行政权力对农村强制性干预减弱的大势相抵触的。作为税费改革后出现的新问题，必须深化税费改革才能够将之解决。这一点，作者将在后文作详细解释。 三、税费改革与村民自治：共同的难题与治理路径 （一）税费改革与村民自治的共同难题 根据现有的研究成果，学界的一致共识是：无论是税费改革还是村民自治，都不能从根本上解决中国的“农民、农村、农业”问题。税费改革虽然使农民负担相对减轻，但农民收入如何持续增长仍是本解决的难题。况且，在目前配套改革不健全的条件下，农民税费负担反弹不是没有可能。 “黄宗象定律”已经被历史的经验屡试不爽f 并由此使农村治理陷入“治一乱”循环的
14、怪圈。村民自治的“二元悸论”始终成为其正常发展的束缚。我们不禁要问：究竟是什么原因使得税费改革和村民自治的改革步履维艰？作者认为，税费改革与村民自治的困境产生的根源不在于制度本身，而在于制度设计的宏观环境和历史条件。宏观环境和历史条件内生了二者所面临的约束条件。自上世纪 50 年代以来，国家推行了重工业优先发展的赶超型发展战略（林毅夫，1994）。这一发展战略并不符合中国的要素禀赋和比较优势。国家7只有从农业中提取剩余，积聚国家工业化的资本。为了减少国家对农村的管理费用、降低国家与农民之间的交易成本，从 1958 年开始农村全面实行了人民公社制度。国家权力下沉到农村，国家与农民成为“控制被控制
15、”的关系。在这种制度环境下，农业的全要素生产率到了 70 年代末已停滞不前。通过农产品价格剪刀差国家从农村汲取了大约 6127 亿元的农业剩余（周其仁，1994）。这种发展战略带有强烈的城市偏好，强化了城市与农村“二元结构”的格局，致使城市化滞后于工业化。为了使这一发展战略得以维持，中央政府对农村进行了长期的管制（陶然、刘明兴，章奇，2003）：强制性的粮棉收购政策、计划生育与户籍制度、与政治体制和行政提拔体制关联的各种“新赶超”和“达标”任务。陶然等进一步考察了政府管政策合从多方面阻碍经济增长：扭曲宏观价格信号，农户无法正确判断市场需求具体变化；微观管理自主权的丧失；阻碍了要素流动和资源的市
16、场配置；政府规模的膨胀的挤出效应，扩张基层政府规模，掌握占用资源，导致了寻租与腐败，挤出了民营经济；扭曲了公共品供给。而且，更为严重的是，管制政策具有自增强机制。在陶然等看来， “愈加落后的地方领导更重视政治利益驱动，趋向于迎合上级政府的政策目标”。他们的结论是， “中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就落后，而基层领导人也越刻意追求政治利益，其经济政策目标也就越短期化，从而陷入了“管制贫困腐败”的循环。 从以上分析我们可以得出结论：如果我们在国家传统发展战略与政府管制的分析框架下讨论税费改革与村民自治面临的深层次难题，那么就可以越过许多不必要的争论，直中问题的要害。只要国家不放弃城市导向的重工业优先发展战略，就必须对广大的农村采取各种管制政策，继续通过地方政府对农村进行强制性的干预，实现国家利益。这是税费改革与村民自治发展艰难的制度性根源。 8（二）税费改革与村民自治治理的路径选择 税费改革与村民自治都是国家在不同时期为解决“三农问题”而采取的制度安排。但遗憾的是，从理论研究与实践经验来看，二者都未能从根本
