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1、中国区域经济发展报告： 广东与珠三角（节选） 广东与珠三角（节选） 景体华 主编 关于珠三角行政区划调整与城市功能定位的研究 关于珠三角行政区划调整与城市功能定位的研究 21 世纪将是全球经济一体化的世纪。全球经济一体化意味着全球城市圈间 分工、交流、合作、竞争诸关系的日益强化。只有大城市甚至大都市圈才能具备 与世界进行分工交流所需要的完善的基础设施； 才能有足够的产业集聚和经济规 模参与全球性的城市间竞争。从某种意义上而言，21 世纪国际竞争的基本单位 既不是企业也不是国家，而是大城市圈。 珠江三角洲是中国经济最发达、增长最迅速的地区之一。从经济方面看，珠 三角在工业化、市场化和国际化方面走
2、在全国的前面；从城市方面看，珠三角也 是中国城市化和信息化水平最高的地区之一。在 WTO 和 CEPA 背景下，进一步提 升珠江三角洲地区经济合作，加快区域经济一体化进程，不仅对珠三角洲地区经 济发展具有重要意义， 而且对提升整个中国在全球的国家竞争力也具有十分重要 的意义。然而目前珠江三角洲的经济还是行政区经济，行政区与经济区之间的各 种矛盾，使区域内统一的共同市场难以形成，最终导致这个区域的经济增长的成 本加大，增长速度放缓，严重地阻碍了珠江三角洲的进一步发展。因而必须打破 行政区经济， 实现从行政区经济向经济区经济的转变， 才能整合珠三角各种资源， 使珠三角在全球区域经济竞争中发展成为辐
3、射力更强大的大珠三角经济圈， 成为 世界最具活力的经济区域， 从而提高整个区域的竞争力， 提高整个国家的竞争力。 一、珠江三角洲行政区划调整势在必行。 （一）行政区经济必须革除。 行政区经济是指在既定的行政区划范围内， 由行政区划对区域经济的刚性约 束而产生的一种特殊经济现象。它是以国内区域经济的分割为特征，与国际区域 经济一体化相悖的一种区域经济。 以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。 出 于自身利益的考虑，中国的各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。所以 出现这一局面，有三个方面的原因： 一是中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能，为官一任，造福一 方
4、，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动； 二是中国的各级政 府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济 活动； 三是各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责， 而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况 的好坏相关联。 由于上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有 着不可或缺的功用。 然而， 从现实情况看， 行政区经济有着以下不容忽视的问题： 一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政 区经济的运作条件下， 区域经济呈稳态结构， 而且带有强烈的地方政府行为色彩。 因为
5、此，一个行政区的“经济” ，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代价。 二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间 的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市 场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求 与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益 摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托， 构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。 珠江三角洲区域经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“ 板块 经济”模式使得珠三角城市群的发展备受现行行
6、政管理体制的制约和束缚。由于 各级行政区划层次较多、分割繁细（珠三角横跨 9 个地级市） ，一个城市群可能 分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市 群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，集 中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高， 致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位城市， 从而影响和制约了城市群的 发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市 之间缺乏整体规划与协调，在珠三角经济生态格局里，出现了争资源、争项目、 争中心的现象，在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。具
7、体而言有 以下几点： 1、不合理的重复建设。集中在一些利润潜力较大的产业领域，以及像港口、 机场这样的基础设施领域。不仅表现为数量多，而且表现为对这些资源的利用效 率不高，在利用的方法上还缺少协调。机场方面，在珠江三角洲方圆 200 多公里 的面积内，共有五个机场，香港、广州、深圳、澳门及珠海，合称“A5”，除珠 海外，其余均为国际机场，尤以港、穗深三者均具相当规模；港口方面，深圳港 已对香港港口形成了巨大冲击，而广州在此之后仍启动其“南沙大港”计划，东 莞也不甘示弱地要斥巨资建设虎门港，在两侧，珠海港和惠州港从来就不相信自 己不能成为华南大港；会展场馆方面，珠江三角洲一些市镇近年来由于缺少规
8、模 和布局，互相攀比、抢建滥建会展场馆，有的市有 3、4 个大型会展场馆，造成 资源浪费和会展业的过度竞争。据有关调查，目前全省较具规模的会展场馆有 200 多个，而利用率却只有 40%左右。 2、产业结构雷同。在区域市场经济条件下，除了企业是市场主体外，政府 也是具有地方利益的市场主体。因此，在当前地方政府以 GDP、税收、就业等为 基本考核目标的约束下，作为区域产业政策行为主体的政府选择也是市场化的， 其行政博弈的出发点是本地利益的极大化。在这一前提下，各地发生的摩擦、争 端和各地达成的协作、协调只能是利益博弈的选择，是市场化的交易过程。珠江 三角洲各城市从 80 年代开始均实行“赶超战略
9、”、“逆向开发战略”，即市场 需要什么就生产什么，导致经济区各地把投资的重点集中在投资少、见效快的少 数几个行业上， 致使区内产业结构雷同， 减弱了经济区内分工和规模的双重效益， 并引发区内竞争的白热化。80 年代中期的彩电大战、冰箱大战就是因为各地产 业结构严重呈趋同态势而引起。到了“八五”时期，各地投资热点又惊人相似： 广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响， 加之利 益驱动与信贷、财务等约束机制不完善，珠江三角洲内产业结构严重趋同。据 1994 年统计资料，珠江三角洲经济区工业产值主要集中在食品工业(包括食品加 工业、食品制造业、饮料制造业)、服装工业(包括纺织业
10、、服装及其他纤维制品 制造业、皮革、毛皮、羽绒及其制品业)、电子机械及器材制造业、电子及通信设备制造业，其产值占了全部工业产值的 50.65。尤其是电气、电子这两个行 业，产值占了全部工业产值的 26.24。其中，广州、深圳、佛山、中山、珠海 这两个行业的产值均超过 20 亿元；江门的电气行业产值超过 20 亿元；东莞、惠 州的电子行业的产值超过 20 亿元。九十年代中后期所有珠三角城市的主导产业 又都定位在了高新技术产业，深圳要搞 IC 产业，珠海也要搞，东莞、广州也要 搞。 3、不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导 致过度或恶性竞争。由于省市之间、城市之间及县域之
11、间存在高低不等的一道道 行政性障碍，隶属于不同行政主体的产业开发区实施的是背靠背的招商政策，各 城市的招商条件并不透明，商务成本缺乏正常的梯度。本应是成本导向下的企业 投资经营行为与追求地方利益的政府行为合在了一起， 使得同类产品及上下游生 产能力难以相对集中，产业链的分工协作关系出现断裂，或不经济地扩大了空间 距离。在这种背景下，外商投资企业不论其产业属性和专业特长，一概成为各城 市政府部门的争夺对象。 三是行政隶属关系“重叠” ，矛盾重重。即在同一经济区域甚至是同一行政 区域内，本因经济关系引发也可用经济方式解决的问题，却因当事各方的行政隶 属关系不同而又矛盾重重， 即使处理也不是按经济规
12、律而往往按行政手段加以解 决。近年来，治理整顿市场经济秩序的“打假”之所以频频受阻， “清障”之所 以屡屡被困，相当程度上也正是缘于这种变了味的“属地管理”式的地方保护主 义。 （二）经济区经济势在必行。 经济区经济是指在一个自然区域内， 不同行政区域以相同或互补禀赋要素为 基础， 以共同发展目标为纽带的区域经济共同体。 如果说行政区划是按行政手段， 对相互关联的自然区域进行的人为划界，那么经济区则是按经济关联度，对不同 行政区域重新进行的自主组合。前者是“分” （行政划分） ，后者是“合” （经济 融合） ，两者有不同的运行方式和发展规律。现代区域经济之所以必然要从行政 区经济走向经济区经济
13、，主要是因为： 首先，从我国行政区划和区域经济的发展历史及相互关系看，行政区划的稳 定是相对的，变动是绝对的。而且从本质上说，行政区是一种具有明显政治意识 和行政色彩的国家行为，属上层建筑范畴，而经济区则属于经济基础范畴，其存 在和发展有自身不以人的意志为转移的客观规律。作为上层建筑的范畴，行政区 划的发展必须适应经济基础需要，必然要服从于、服务于经济发展。经济区的发 展往往会突破既定行政区划的框架， 最终形成更符合区域经济发展规律的新型区 域格局，同一经济区内的经济一体化势在必然。 其次，从我国改革开放的历史过程和开放改革的发展趋势看，从行政区经济 走向经济区经济势在必然。从本世纪开始，以“
14、入世”为标志，随着世界经济中 心向亚太地区的逐步推移，增强国际综合竞争力，将成为一个国家称雄国际舞台 的第一要务， 地区的对外形象特别是国家的整体形象， 从来没有像今天这样重要， 因而必须打造新型的行政区划和区域经济格局， 以适应国际发展新趋势和竞争新 局势。珠三角作为我国最具竞争力的三大经济区域之一，由于受行政区经济的传 统束缚，无论是规模还是自身的水平，都还远远不能适应需要。这不仅限制了区 域经济一体化的进程，也制约了自身的进一步发展，更直接影响了国家国际形象 和综合竞争力的整体水平。 最后，从国内外区域经济发展战略的路径选择看，建立以跨行政区城市体系为主导模式的新型经济区经济格局， 是我
15、国城市化道路长期探索的客观选择和当 今世界区域经济发展的必由之路。一方面， “以大城市为主，大中小城市协调并 举”的发展对策，是我国城市化道路长期探索后的客观选择。另一方面，不同行 政区划间的城市以协调互补实现共同繁荣， 是当今世界区域经济现代化发展的必 然趋势。西方城市规划的先行者们认为：解决城市问题不能局限于各自狭隘的单 一范围内，必须走联合协调互补之路。美国学者芒福德在阐述其区域整体发展理 念时指出： “真正的城市规划必须是区域规划。 ”为此，自上世纪 50 年代始，美 国沿大西洋中部，北起波士顿，南至华盛顿，在 600 公里长、100 公里宽的地带， 建立了由 5 个大都市和近 200
16、 多个中小城市组成的世界上最早的大都市连绵带。 日本则建立了东京、大阪和名古屋三大都市圈，成为亚洲大都市连绵带发展程度 最高的国家。目前这几大都市圈都已成为世界上经济最发达的地区。 （三）长三角的区域整合。 。 目前，长三角的区域整合行动之迅速，力度之大是空前的。 长江三角洲地 区城市化滞后于工业化的社会发展进程，如今出现急剧变化，城市间快速交通网 络呈现出全面接轨态势，农民向城市迁移，经济一体化措施纷纷启动，以工业化 为重心的社会发展进程开始转向工业化与城市化并行的新阶段。 1、从城市带走向大都市群。 近年来，席卷整个长三角的城市化浪潮使连接各城市间的乡村地带急剧缩 小，城市边界纷纷汇合，第一次出现与纽约、东京、伦敦等世界级城市相似的大 都市群。 去年以来，在 10 万平方公里的长江三角洲各板块，城市规划大调整、大改 造和大开发全面启动。上海市城乡一体化进程今年在整个 6000 多平方公里的区 域内全面铺开。苏南板块各大中心城市改造拆迁面积均超过百万平方米，城市建 设投资均以百亿计。2001 年，南京市城市规划面积
