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1、创新保障性住房建设和管理机制研究赖艳玲保障性住房是我国为低收入城市居民满足基本居住生活而提供的政府公共服务，是落实科学发展观、以人为本，构建和谐社会的重要举措。住房保障制度的建立对消弭住宅市场配臵资源的不足、改善保障目标群体的居住条件、建立完善社会保障体系发挥了重要作用，随着住房政策的执行和住房市场的变化，应对保障性住房规划建设管理体制进行完善创新，以提高制度运行的绩效，为推动城市稳定和谐发展奠定坚实的基础。一、保障性住房的政策背景（一）保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和政策性安臵住房构成，政府是住房保障工作
2、的责任主体，是项目实施的主导者和科学决策者。近年来，国家出台了一系列促进房地产市场健康发展、加快保障性安居工程建设的政策和措施，提出要加大廉租房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租房为重点的住房保障制度。重庆市按照“市场加保障”的双轨制原则，提出了“低端有保障，中端有市场，高端有遏制”的思路，将以廉租房和经济适用房10% ，公共租赁房 20% ，商品房 70% 的“1 ：2：7”的供给格局规划未来住房比例。（二）我区保障性住房发展政策环境为贯彻落实国家住房保障政策和市委、市政府关于加快把黔江建设成为渝东南地区中心城市的总体部署，近年来，我区大力发展民生工程，并将保障
3、性住房纳入十二五区级重点建设项目，全力推进保障住房建设。我区住房保障体系主要由廉租住房和公共租赁住房组成，廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭，针对城市最低收入住家庭的住房制度；公租房是由政府或公共机构所有，为解决新就业职工等夹心层群体住房困难，用低于市场价或者承租者承受起的价格向新就业职工出租的住房制度。二、我区保障性住房建设和管理现状（一）保障性住房建设取得积极成效。按照国家和市上的部署，近几年来，我区加大力度投入保障性住房建设。2008年至 2010年，我区计划建设保障性住房664450平方米，目前已竣工廉租房近30万平方米，完成首批老城保障性住房配租513套，启动
4、第二轮廉租房配租501套，发放租金补贴1000余户。（二）计划十二五期间基本实现住房保障全覆盖。根据黔江区十二五规划，预计2015年，我区城市总人口将达到 35万人、 13.5 万户，以保障性住房占20% 比例（其中公租房 10% ，廉租房 10% ） 、50/ 套的标准估算，2015年，我区保障性住房需求量为2.7 万套， 135万。按照目前的建设计划，到 2015年我区保障性住房将逐步完成143万，2.86万套，基本能满足城市中低收入阶层的居住需求。（三）完善住房保障法律法规，建立系统的制度体系制定了配套法规和政策。出台了黔江区廉租住房保障实施办法（试行） 、 黔江区公共租赁住房管理暂行办
5、法，制定了黔江区2009-2011 年廉租住房保障规划 、 黔江区首批政府保障性住房配租方案、 黔江区廉租房管理积分管理制度、 小区文明公约等一系列规范文件和制度，使保障性住房建设、配租、租金物业管理等具体工作有章可循。明确领导机构和相关部门责任，成立了保障性住房建设管理领导小组和黔江区住房保障中心，承担公有住房、廉租住房、公共租赁住房的管理工作；制定了关于加强保障性建设和管理的通知 ，明确各部门职能职责，确保具体工作的规范高效运作。（四）我区保障房制度运行中存在的问题分析由于受到财力、土地供应、制度等因素制约，住房保障工作面临不少阻力：一是资金缺口较大。根据现行保障性住房建设管理的相关规定，
6、保障性住房建设资金主要来源于中央财政安排的专项资金、市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值收益、土地出让净收益等，据统计，以上补助资金远远不能满足建设需要。以我区为例，按房屋建设成本估算，143万公租房和廉租房项目最低需资金23.54 亿元，上级奖励补助资金仅 6.31 亿元，区上至少要配套资金17亿以上，因此，资金成为制约保障性住房发展的最主要原因。二是用地规划难落实，配套设施不健全。保障性住房用地以划拨方式供应，一般而言，由于土地竟租，市中心存量土地、郊区交通便捷的增量建设用地往往转为商业、办公类建筑、工业用地等，导致公租房、廉租房选址较困难。我区目前老城人口聚集度较高，新城虽然在城市
7、西部东进战略下已逐渐发展成型，但各项城市配套建设完善尚需时日，因此老城保障性住房实际需求量较高，首批廉租房配租的情况也反映出老城保障性住房供不应求的状况，申请需求量1200余户，目前仅实物配租513套，其余均以租金补贴方式完成。三是运作的配套政策不完善。没有建立规范统一的建设规划标准、畅通的审批手续渠道等，导致保障性住房装修设计标准不统一、前期审批手续进度缓慢等，对项目的整体进度和配租产生负面影响。除上述主要问题外，还存在缺乏住房保障中长期规划和年度计划、保障性住房融资渠道单一等问题，严重影响了制度实施的绩效，使一部分居住困难家庭无法通过住房保障政策改善居住条件。三、现行保障性住房的建设管理模
8、式为解决住房保障制度运行中存在的问题，提高制度运行绩效，我区在实践中不断创新思维，对现有住房保障体系进行了一系列改革和探索。（一）公共租赁住房与廉租住房“并轨建设，并转使用”的管理机制。由于廉租房和公租房在保障目标群体、准入审核标准等方面存在差异，住房保障制度在政策制定上有较严格的标准，导致一方面保障性住房资源不能充分利用，造成资产闲臵，另一方面急需住房保障的家庭在刚性政策限制下不能享受到政府保障性住房资源。因此，探索了廉租住房与公共租赁住房并转使用机制，即在不改变小区廉租住房和公共租赁住房资产性质的前提下，对廉租住房保障对象和公共租赁住房享受对象实行分类管理，采取不同的管理模式。（二）保障性
9、住房统一管理制度。实行小区公约+租赁合同 +小区自治管理委员会的管理新型模式，小区管理与社区管理相结合，实行积分考核，积分与房屋租金挂钩。（三）保障性住房与房屋拆迁征收过渡安臵相结合制度，充分发挥保障性住房的资产效益。（四）进一步扩大住房保障覆盖范围的制度。在实物配租过程中统筹考虑廉租住房使用，将住房保障对象从传统的“双困 ”家庭、低收入家庭延伸到住房困难的外来务工人员、进城稳定务工人员等其他住房困难群体，并实施分类保障。四、保障性住房建设管理机制的创新和探索目前住房保障体系不完善，且受各种因素制约，在住房保障制度运作中，需做好相关基础性和支撑性工作推进，探索创新保障性住房建设管理机制，完善保
10、障性住房建设管理、运营体制。（一）创新资金投入政策进一步拓宽融资渠道，增加金融支持。在现有融资渠道的基础上，发展融资平台，制定高效可行的金融政策，鼓励商业银行探索发放公共租赁住房中长期贷款，增取更多金融机构各种方式的信贷支持。创新财政政策和运作机制。继续落实优惠政策，给予税收优惠，对廉租住房和公共租赁住房建设一律免收各项行政事业性收费和政府性基金；保障性安居工程实行行政划拨方式供应，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免交土地出让金。（二）优化保障性住房土地供给。一是建立土地储备制度，根据保障性住房需求预测保障性住房建设用地，按照目前城市的开发进程、土地存量与拆迁进度，及早开展针对性的“土
11、地储备”；二是在商品房中配建廉租房和公租房，增加保障性住房供给；三是以户籍改革、地票交易为契机，充分利用新增建设用地，增加土地供应。（三）构筑信息化平台，保证保障性住房制度的实施公平、公正。保障性住房制度公开公平高效率的运作离不开信息化管理支持系统，通过定期及时地向社会披露保障性住房的文件、法律法规、审核程序等，对申请人及资格审查合格者进行网上公示，接受社会监督，保证中低收入市民获得稀缺的保障住房资源。（四）完善住房保障运行机制和配套政策。进一步制定保障性住房设计和建设标准，加强工程资金使用和管理，完善组织保障体系，完善各项前期审批项目审批制度、加快项目审批进度，制定保障性住房建设发展规划等。“十二五”是黔江加快建设渝东南地区中心城市的重要五年，是黔江飞速发展的五年，作为政府公共服务重要职能，住房保障工作应以此为契机，创新思维、积极进行机制创新和制度探索，全力打造“头号”民生工程，以人民安居乐业作为黔江发展的基石，以住房保障体系的优化推动黔江建设 渝东南地区中心城市的进程。
