非市场经济地位与我国对外贸易的发展

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1、1非市场经济地位与我国对外贸易的发展内容提要非市场经济地位以及由此引发的反倾销、反补贴诉讼已经成为我国对外贸易发展中的最大障碍之一。本文从非市场经济国家融入多边贸易体制的历史过程着手，分析了非市场经济地位的渊源及其危害，并指出了它对中国对外贸易发展的影响及各种改善措施。作者认为：充分利用我国加入 WTO 对外市场开放的机会，并借助我国的进口市场的吸引力，利用建立或签订双边自由贸易协定的契机，促使尽可能多的国家和地区承认中国的市场经济地位是我国谋求市场经济地位的最有效选择。长期来看，推进国内的市场化改革是治本之策。 关键词非市场经济地位；反倾销反补贴；WTO ；多边贸易体系 作者简介宋泓，中国社

2、会科学院世界经济与政治研究所，博士。 （北京邮编：100732） 20 世纪 90 年代以来，在我国对外贸易快速发展的同时，面临的反倾销、反补贴诉讼也越来越多。1992 年开始至今，我国已经成为反倾销措施的最大受害国。在世界反倾销、反补贴诉讼案件中的份额一直是我国在世界贸易份额中的 35倍。由此引起的贸易摩擦已成为我国对外贸易发展中的重大问题。 非市场经济地位是造成这种状况的最主要原因之一。那么，为什么我国在加入世界贸易组织（WTO ）后仍没有获得市场经济地位？我国能否通过获取这种地位彻底改变我国的外部贸易环境呢？ 客观地讲，我们在这方面已经取得了突破性进展。2004 年 4 月 14 日，新

3、西兰第一个承认我国市场经济地位，一个月之后，新加坡也正式承认了我国的市场经2济地位。5 月 30 日，马来西亚又发表声明承认我国的市场经济地位。6 月 3 日，美国商务部也就中国市场经济地位问题举行听证会，我国派代表团参加。6 月 28 日，欧盟就中国的市场经济地位问题做出初步评估，拒绝给予我国市场经济地位。到目前为止，已经有将近 10 个国家承认了我国的市场经济地位。但是，这种努力的前景如何？我们是否有更好的选择？这些问题将是本文分析的重点。 一、非市场经济与世界贸易体系 非市场经济和市场经济以及非市场经济地位和市场经济地位，含义上完全相反，逻辑上成互补关系。为了分析前者，我们先从后者着手。

4、市场经济是指整个经济建立在市场经济原则之上的经济体。它和国家控制的计划经济相对立。市场经济地位是对一个经济体市场经济性质的一种认定，它主要运用于国际或国内贸易法律之中。一般来讲，市场经济和市场地位是相统一的，即：如果一个国家是市场经济，它自然就具有市场经济地位。 二战之后建立的国际贸易体制是以市场经济的存在为前提条件的；相应的关税与贸易总协定（GATT）和 WTO 规则也是建立在市场经济原则之上的。关税减让、取消数量限制、最惠国待遇以及国民待遇原则等等也只是对市场经济体才有意义。如果是在国家专营下，一个国家在多边谈判中做出的承诺完全可以通过其他方式冲减掉。譬如，一个国家在多边贸易谈判中承诺该国

5、的汽车进口关税降低 10%，但同时又将进口汽车的国内消费税提高 10%，或者变相地限制汽车进口的数量等，这些都会使该国多边谈判中的关税减让承诺落空。 世界上没有 100%的市场经济。在市场经济国家中，也或多或少地存在着国有3企业或国家干预经济的现象。对于市场经济国家中的国家专控产品的贸易问题，GATT 中有专门的（GATT 第 17 条）规则处置。 除了市场经济国家之外，国际社会中还广泛地存在着所谓的“非市场经济”国家。非市场经济是指前苏联式的计划经济和最近的转型经济。在这种经济中，非市场的计划在资源配置和经济运行中发挥着核心作用；国家或政府干预广泛地存在于经济活动中。与非市场经济的性质相对应

6、，在国际和国内法律中也有一个“非市场经济地位”的概念，它也是对一个国家经济性质的一种认定。譬如，在 GATT 和WTO 中、尤其是反倾销和反补贴条款中，就有一个“非市场经济地位”的认定问题。非市场经济国家在反倾销反补贴诉讼中均被认定为非市场经济地位。一般来讲，非市场经济与非市场经济地位之间是对应的：非市场经济国家具有非市场经济地位。但是，也有一些例外。苏联解体之前的社会主义国家以及现在的转型国家均被认定为非市场经济国家。譬如，在 1998 年之前的欧盟“非市场经济国家名单”上，所有社会主义国家和转型国家都属于这种类型。 如何处理与非市场经济国家的贸易关系是 GATT 和 WTO 三十多年来一直

7、孜孜以求的目标。 显然，GATT 第 17 条还不足以应对对外贸易全部由国有企业垄断、国际价格与国内价格分开、关税措施基本不发挥作用的非市场经济国家贸易状况。1967年波兰和 1971 年罗马尼亚加入 GATT 时，当时的缔约方要求这两个国家每年从缔约方增加进口一定比例的产品。譬如，在波兰的方案中规定，波兰每年从缔约方的进口增加 7%.1973 年匈牙利加入 GATT 时，由于它坚持本国的国有企业已经获得外贸经营权，或者仅仅只是代理而已，因此，再没有采取波兰和罗马尼亚的方式，4但发达国家却专门设计了具有歧视色彩的选择性保障机制条款，并将之写入这些国家的加入议定书中。显然，这类条款不符合 GAT

8、T 的非歧视和（无条件的）最惠国原则。 这一时期东欧国家的“入关”协定也开创了一个针对所谓“非市场经济”国家的歧视性做法的先例，且使得这种做法合法化。譬如，WTO 反倾销协定 2.7 条允许 WTO 成员在面对来自“贸易处在完全或几乎完全垄断状态，且国内所有的价格都由国家决定的国家”的进口时，可以采取差别对待甚或歧视的做法。这个条款最早就是出现在 20 世纪 60、70 年代波兰、匈牙利加入 GATT 的议定书中。奇怪的是，尽管现在很少有这样的国家存在，但该条款还是被经常引用。 不仅如此，这一时期还开创了另外一个对非市场经济国家非常不利的先例，即：在反倾销诉讼中采用第三国作为参照的做法。这方面

9、标志性的案例是 1975 年美国对波兰“高尔夫车” （CARTS ）的反倾销案例。在这个案例中，波兰“高尔夫车”的价值是按照西班牙的价格来判断的。尽管在这个案例中，波兰未被判定进行倾销，但它却开创了GATT 缔约方利用第三国的参考价格来推断非市场经济国家某种出口商品价格的先例。 尽管有这些歧视性的做法和不公平的待遇，但相对来讲，这些早期加入 GATT的东欧国家还是很幸运的。因为，市场经济国家与非市场经济国家的正式贸易关系受政治因素影响很大，而不仅仅是基于经济方面的考虑。譬如，20 世纪 60、70年代，苏联和东欧国家同时提出了加入 GATT 的申请，但是只有东欧国家在特定（ad hoc）条件下

10、被允许加入，而苏联则被挡在 GATT 之外。80 年代，苏联参加乌5拉圭回合谈判的要求再一次遭到了拒绝。 实际上，接纳表现良好的东欧非市场经济国家参加 GATT 是 GATT 的底线。特定（ad hoc） 安排并不是规则导向型的，而是数量或结果导向型的。这种类型的“入关”承诺是很难实施和监督的。由于环境的变化以及目标的改变，已经答应的承诺没有执行时，很难得到处罚。 这种做法的弊端在 20 世纪 90 年代开始被缔约方意识到，但已悔之晚矣。因为这些非市场经济国家已经成为 GATT 缔约方，对它们奈何不得，结果只好加强对新成员的要求。这也正是 GATT 缔约方以及 WTO 成员坚持要求新成员必须达

11、到 GATT 的要求并遵守 GATT 规则的原因。 这样，就如何处理与非市场经济国家的贸易关系而言，在 20 世纪 90 年代以来的 GATT 以及随后的 WTO 之中就存在着这样一个内在的冲突：一方面，WTO 条款维持着对国家完全或几乎完全垄断贸易和控制价格的非市场经济国家实行歧视性对待的做法；另一方面，又在“入关” 和“入世”条款中，坚持要求申请国家或地区基本达到市场经济的要求。因此，这就有一个如何认定非市场经济的问题。这里真正的困难发生在如何判定已经推行改革开放或者进行经济转型的传统的计划经济国家之中。经过 20 多年的改革，这些国家经济性质已经发生了很大的改变。但是，GATT 和 WT

12、O 中却没有专门区分“市场经济”与“非市场经济”的清晰标准。 即便是 1998 年初，欧盟根据中国和俄罗斯的市场化改革进程，对这两个国家6不再坚持原先的在国家水平上区分市场经济和非市场的标准，转而采取更为务实的“个案处理标准（ona case by case basis）”，多边贸易体制仍然没有一个统一的标准。这使得中国和俄罗斯的“入世”谈判非常艰苦，许多非经济的因素也掺杂其中。譬如，在我国的“入世”谈判过程中，美国和欧盟联合起来坚决抵制给予我国市场经济地位。但是，它们却在 2002 年 6 月和 7 月分别给予俄罗斯完全的市场经济地位。实际上，在许多人眼中，我国市场化的程度远远高于俄罗斯，但

13、是，却得不到市场经济地位。这完全是非经济原因作用的结果。 二、非市场经济地位的危害 在市场经济环境中，一个企业的生产成本和价格是市场竞争的结果。而在非市场经济环境中，一个企业的生产成本和价格不是根据市场竞争确定的，往往不真实，不可信。因此，要判断非市场经济企业的生产成本和价格则需要从条件相类似的市场经济国家的企业的成本和价格来进行推断。从逻辑上讲，这种方法是合理的，但在具体运行上却往往被人为操纵和利用。 首先，非市场经济地位的危害主要来源于以下两个随意性：（1）对非市场经济地位认定的随意性由谁认定、以什么标准认定，既没有规则可寻，也没有透明性可言。在 GATT 和 WTO 的规则中实际上没有专

14、门针对非市场经济的条款。因此，根据申请加入的程序以及 GATT 和 WTO 的决策机制，这种认定往往由GATT 和 WTO 一些主要缔约方或成员所操纵，成为限制申请国家的一种手段。即便是 WTO 主要成员之间的非市场经济标准也往往表现出很大的不同，几乎是每一个国家有一个版本。这种情况对于通过自己诚实的努力改变非市场经济状况的国家非常不利。 （2）在非市场经济地位被认定的情况下，在确定反倾销和反补贴7的贸易摩擦中，选择哪个国家的哪个产业或企业作为“类似的参照”标准也具有很大的随意性。在同样一种贸易争端中，不同 WTO 成员会选择完全不同的参照国家。譬如，1998 年欧盟对中国彩电的反倾销是以新加

15、坡为参照标准，2004 年美国对中国彩电的反倾销则是以印度为参照标准，这种做法不利于非市场经济国家向市场经济的转化。 其次，非市场经济地位的危害性来自于利用第三国的价格和汇率来推断非市场经济国家价格水平的机制的不透明性。在反倾销诉讼中，关键问题在于确定是否存在倾销以及判定倾销的幅度。由于不透明性的存在，尤其是在涉及非市场经济国家时，在很大程度上，进口国企业可以操纵损害标准。 最后，非市场经济地位的危害性不仅仅局限在 WTO 成员之内。虽然这种先例是在 GATT 缔约方之间首先出现的，但是其应用却超出了多边贸易的范围。譬如，欧美国家在处理与非 GATT 缔约方或者非 WTO 成员的双边贸易关系时

16、，也采用这种方法。 在这种条件下，非市场经济国家、尤其是非 WTO 成员，就成为反倾销措施的最大受害者，中国更是首当其冲（参见下表）。 三、非市场经济地位与我国对外贸易的发展 1978 年的改革开放政策促使我国从传统的计划经济（或非市场经济）向市场经济转化。 从国内的变化来看，这中间经历了 1984 年的有计划商品经济改革以及 19928年的社会主义市场经济改革阶段。但是，从国际范围来看，中国市场化改革以及融入世界贸易体系的过程却充满着艰辛。这一点充分地体现在我国复关和“入世”的过程上。大体上讲，中国加入的过程可以分为两个主要阶段：第一个阶段是改革开放之后至 1989 年之前。这一时期是中国和主要缔约方战略相互匹配时期。中国正式提出了恢复 GATT 缔约方地位的申请，并积极推动国内经济体制改革。这主要是基于国内经济改革和发展要求的基础上进行的，也符合缔约方的要求。缔约方的意见通过高层之间的访问以及世界银行和国际货币基金组织（IMF ）的影响直接作用于高层决策者和精英知识分子，并体现在中国的改革开放政策之中。改革开放政策给中国和缔约方的合作提供了一个