公共服务理论的发展历程

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1、1 公共服务理论的发展历程公共服务问题是一个世界性、 历史性的课题， 更是一个现实问题。 近百年来，围绕这个问题， 各国政府以及学术界从不同角度进行了热烈的讨论，形成了一些共识，也产生了许多不同的流派。一、公共服务理论的演变过程公共服务理论研究大体经过了四个历史发展阶段，分别是社会政策学派与公法研究阶段、公共经济学研究阶段、新公共管理研究阶段和新公共服务研究阶段。(一)自由竞争市场经济后期社会政策学派与公法研究阶段自由竞争市场经济时期，政府是“守夜型”政府，整个政府是立法机关的执行机构，是典型的以维持国防安全和公共机构运转为主的“小政府”。随着市场竞争加剧， 随之而来的收入风险、 就业风险等市

2、场风险加人， 而私人保险市场则由于逆向选择和道德风险等原因不能有效解决市场机制中出现的公共风险问题。在这种情况下，有学者提出了“公共服务”这一新概念。19 世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳极力主张财政的社会政策作用。他认为政府除了具有维护市场经济正常运作的作用以外，还具有增强社会文化和福利的作用。 他强调公共支出具有生产性， 并初步提出了公共服务的概念。由此，公共服务理论开启了研究的起点。1912 年，法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公共服务”的概念并将其作为现代法制度的基本概念。狄骥这样来定义公共服务：“对一项公共服务可以给出如下定义： 任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必

3、须由政府来加以规范和控制的活动， 就是一项公共服务， 它具有除非通过政府干预， 则便不能得到保障的特征。”在西方国家自由竞争阶段后期， 开启了公共服务理论的研究。 在社会政策学派与公法研究阶段， 主要从国家政府政策的社会文化与福利意义，以及公共服务的公法意义的角度出发，明确提出“公共服务”的概念。基于此，政府利用公共权威机制编织了覆盖面广的社会安全网，使政府首次获得了干预市场的“入场2 券” 。(二)混合经济时期公共经济学研究阶段二战后，西方国家的经济进入到严重的经济危机时期，在这一背景下， 凯恩斯旗帜鲜明地提出了政府干预论。这一时期，西方国家逐步建立了“混合经济”的经济体制。 凯恩斯之后，长

4、期占据西方经济学主流地位的是以萨缪尔森为代表的新古典综合学派， 60 年代中期以前，成为国家干预经济的主导经济理论。受到这一的期主流经济学的影响， 公共服务理论进入到了第二个发展时期公共经济学研究阶段。1954 年，新古典综合学派的代表萨缪尔森首次提出了“公共产品” 的明确定义。萨缪尔森认为公共产品的特征是：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。 萨缪尔森认为， 由于市场经济中存在着不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况， 市场失灵的存在， 必须通过政府干预， 由政府提供公共产品以调节经济运行。 政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。

5、在混合经济时期，公共服务理论从公共经济学的角度来研究公共服务问题，它最主要的特征是明确提出了公共产品这概念。在这一时期， 西方国家以 “弥补市场失灵、提供公共产品”为理由，成功地切入到了市场机制之中，使公共机制成为市场机制的有效支持和补充，共同构成现代混合经济体制的基础。混合经济时期，政府职能包括提供所有公共产品，即包括核心公共产品、 混合公共产品和部分私人产品。 50、60 年代，西方国家基本形成了完备的公共服务制度体系，建立了以提供公共产品和公共服务为基础的公共服务型政府。（三)经济全球化时期政府公共服务形态新公共管理研究阶段20 世纪 70 年代以来，新公共管理作为一种国际性思潮，发轫于

6、英国、美国、澳大利亚和新西兰， 并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。它是对当代西方行政改革实践经验的基本总结。新公共管理有各种不同的称谓，如“以市场为基础的公共行政学”“、管理主义”、 “企业化政府”、 “重塑政府”等。新公共管理的最基本的特征表现在：第一，将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中， 由多元主体共同组成的复杂网络的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。第二，3 新公共管理倾向于一种把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离的体制。为了实现两者的分离，政府可以通过民主程序设定社会需要的优先目标，与此同时，主张通过民营化等形式，把公

7、共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能，如拟订政策、 建立适当的激励机制、 监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的目标服务。第三，将企业管理的理念和方法引入公共部门。 基于管理具有相通性这一认识， 西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业的管理方法诸如目标管理、绩效评估、 全面质量管理等， 并希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。第四，放松严格的行政规则， 建立有使命感的公共组织。 新公共管理模式认为， 企业化政府是有使命感的政府，它们规定自己的基本使命， 然后制定出让自己的雇员放手实现使命的制度，有使命感的政府比照章办事的政府士气更高、更有创新精神，从

8、而也更有效率。第五，新公共管理把社会公众视为政府的 “顾客” ， 认为公共组织应坚持 “顾客导向”， 以 “顾客满意”为宗旨，政府要公开承诺公共服务的质量。政府不是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“公共企业经理和管理人员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户” ，政府服务应以顾客为导向、 应增强对社会公众需要的回应力。第六，公共部门管理应由重视工作过程与投人转向注重结果与产出，应该明确规定公共机构应达到的公共服务日标， 并对其最终工作结果进行绩效评估，绩效导向原则要给公众提供质量最好、费用最少的服务，政府绩效考核的标准是公众是否满意。总之

9、，新公共管理的内容相当丰富，它们全都是以市场化和企业化管理作为其核心理念。(四)一种新的发展趋向：新公共服务理论进入 20 世纪八九十年代以来，由罗伯特登哈特提出的新公共服务理论代表了公共行政理论一种新的发展趋向。新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的， 它对传统公共行政、 新公共管理的超越主要体现在：1关注公共利益在传统公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程。在某种意义上，传统公共行政没有一个关于保护公共利益的行政责任的理论。公共利益要取决于选举产生的官员， 由民选的政策制定者界定的。 公务员服务公众利益的4 最佳途径就是着重关注中立、 效率以及政治与行政

10、的严格分离。但公务人员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时时常会扮演一种消极的角色，而且仅当有允许采取行政行为的时候，他们才会扮演这种角色。伴随新公共管理的兴起，基于共同价值观的公共利益理想失去了流行性。他们相信自利是公共行为的动力，认为个体自我利益的简单相加就能实现公共利益，因此，政府机构需要做的是创新制度促使个体能追求自我利益，最终使公共和个人问题都能达成满意的解决。与新公共管理 “经济人” 的假设不同， 新公共服务否认公共利益是个人自我利益的聚合。 它认为公共利益是一种共同的事业。公务员对于帮助公民明确表达公共利益具有一种极为重要的作用，反过来，共同的价值和集体的公民利益也应该知

11、道公务人员的决策和行为。 新公共服务认为， 民主社会的公民应该超越个人的狭隘私利去关注更大的公共利益，并为社会和社区的发展承担更多的责任，这本身也是有效和负责任的公民权的本质要素。公务人员也不应被视为自利的市场活动的参与者， 他们有更高的价值追求， 即通过创造性的工作来改善他人和社区的生活。公务人员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念。 政府的作用将更多的体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚对话的环境中， 共商社会应该选择的发展方向。 新公共服务认为， 企业管理技术诸如生产率改进、过程再造和绩效测评仅仅是设计管理制度的工具， 它必须受公共部门核心价值的指引并从属于这些价值。2强调公民权利传统

12、公共行政主要关注的要么是服务的直接供给，要么是对个人行为或社团行为的规制。新公共管理则把政府服务的接受者公民视为“顾客”。它把公民视为政党竞争其选票的“顾客” ，这些“顾客”的决策所依据的是他们使自己效用最大化的努力， 而政府最终是反映了主要的并且效用最大化的个人自身利益的聚合。 奥斯本和盖布勒认为，“顾客驱动的政府具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费的优点”。, 但对顾客取向最重要的异议来自于关于责任方面。在政府中，公民不只是顾客；他们是“所有者或主人”，而顾客的利益和主人的利益并不总是一致的。他们认为，“民主政府的底线就是责任而不是利润或公民满意而且顾客服务并没有为责

13、任提供一个良好5 的代表性测量标准”。登哈特的新公共服务的理论基础是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论以及组织人本主义和公民对话理论。民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。 桑德尔认为， 民主社会的公民会更积极地参与到治理的过程之中。他们会超越一己私利， 把目光投向更广泛的公共利益。金霍斯迪沃斯则认为，公民应被视为公民而非投票人、委托人或顾客， 政府应提高回应性以提高公民的信任度。 社区和市民社会理论认为， 社区在民主政治建设中发挥着重要的作用，人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益，而且也只有在这里， 公民才能以讨论和对话的形式参与进来。因此，民主社会的政府的作用在

14、于促进、创建和支持公民与社区的联系。因此，新公共服务认为，政府与公民之间不同于企业与其顾客之间的关系。新公共服务把个人看作是在自治过程中扮演更积极作用的分享者。因此，他们提出了“公民优先”的理念。 “公民优先”理念认识到把公民当成顾客的局限性，顾客基本上关注的是他的期望和以及这些需求如何能迅速得到满足，而公民关注的是公共利益以及这个社会的长期结果。 “公民优先”提倡的是一种互惠的回应性，鼓励越来越多的人去担负作为公民的责任。3重塑政府角色传统公共行政中， 政府机构要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供服务。无论在哪一种情况下， 都要设计详细的政策和程序，其目的主要是为了保护政府机构的人员和

15、他们的当事人双方的权利和责任。这些详细的政策和程序限制了政府机构满足当事人需要的能力。因此，政府机构及其管理者便逐渐被认为是低效率的并接受规则约束的，他们被绝望地裹在了“烦琐和拖沓的公事程序”之中。新公共管理理论认为，政府应该离开提供服务的角色(划桨)，应该去关注政策开发 (掌舵 )。掌舵的组织制定政策， 为具体操作的机构 (无论是政府机构还是非政府机构 )提供资金，并且对绩效进行评估。但是，它们并不直接真正参与服务的供给。 引自：登哈特著新公共服务：服务，而不是掌舵中国人民大学出版社，6 2004年 6 月版，第 72 页。引自：登哈特著新公共服务： 服务，而不是掌舵中国人民大学出版社， 2

16、004年 6 月版，第 56 页。引自：登哈特著新公共服务： 服务，而不是掌舵中国人民大学出版社， 2004年 6 月版，第 138 页。新公共服务认为， 现代社会的公共政策是各利益集团互动博弈的结果，是各种观点和利益的混合体。 因此， 政府不能仅仅通过管制和命令来指导公众的行动，也不能简单地建立一套惩罚规则和激励措施将公众引导到“适当的”方向。相反，政府应是推动社会向重要方向发展的参与者，政府要和各社会力量协同行动， 寻求社会问题的解决方案。 所以，政府的作用是帮助公民清楚地表达和实现他们的共同利益， 而不是试图控制和驾驭社会的发展方向。在政策制定方面， 政府不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而只是个非常重要的参与者， 更多的利益和集团直接参与到政策的制定和实施之中。它们现今的作用在于， 与私营及非盈利组织一起，为公共面临的问题寻找解决办法。政府角色应从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起， 为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。 政府将要扮演的角色也不再是服务的直接供给者，但却是调停者、 中