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1、欧美国家在城市更新与重建过程中的经验与教训 2007-06-27 15:41:26 摘 要：城市更新改造是一项复杂的综合性社会系统工程，本文通过时欧美国家上世纪城市 更新与重建的成功经验和失败教训的分析，以及对我国城市重建与改造中出现问题的反思， 从中探寻在城市建设与更新中对历史文脉保护、社会环境整治、旅游资源发掘，为城市可 持续发展提供有益的启示。关键词：城市更新，欧美经验，旅游资源保护城市作为人类聚居的有机体，有着自己的生命周期，其发展进程遵循着产生、发展、兴盛、 衰退、更新的历史规律。城市更新是每个城市发展都要面临的问题，作为城市发展的代谢 机能，它不断改善着城市的结构和机能，以适应人类
2、社会经济的发展。城市的更新主要包 括重建、改造和修缮三种方式。随着城市发展的演进，旧城区的衰败是一个难以回避的问 题，主要表现为城区房屋老化、结构失衡、功能衰退、经济迟滞等。城市的衰败及其蔓延 会造成城市不动产的贬值。每个城市都将面临着为城市发展创造巨大的空间及保护文化经 济遗产的双重任务，采取何种方式进行重建和更新是人们必须思考的问题。二战后，欧洲 与美国采取了截然不同的重建方法，对城市所带来的长期影响也不尽相同，既有成功的经 验也有惨痛的教训。这些经验和教训无疑可为我国的城市更新改造提供有益的借鉴和启示。1 美国城市更新及其影响二战前，美国作为一个新兴的工业化国家，其城市的中心区高楼林立，
3、商店鳞次栉比、窗 明几净、商品琳琅满目，象征着城市的富裕与辉煌。随着城市的盲目发展，这一辉煌逐渐 逝去，美国城市出现了衰败现象。导致城市衰败最直接的原因是城市富裕人口大规模向外 迁移而引起的房屋向下淘汰。房屋向下淘汰就是城市原住房是为中、上阶层高收入者修建 的，经过若干年后，房屋质量下降，功能衰退，这些房屋就淘汰给下层低收入者。产业革 命致使西方欧美国家的城市化加速，城市产业迅速集中，大工业的建立以及人口向城市的 聚集，促使城市规模急剧扩大，人口日渐稠密。随着城市的盲目发展，出现了所谓的“城市 病”，如：居住环境恶化，市区拥挤混乱，交通拥堵等等，给城市特别是城市居民生活带来 负面影响。其次是由
4、于城市人口的过度集中，产生区域就业不平衡状态，失业率明显上升， 城市贫民窟问题开始出现。经济衰退降低了个人及家庭收人等，低收入者生活在贫困之中。 由于罪恶滋长和社会混乱，导致社区邻里缺乏安全保障和生活稳定，城市社区缺乏安全感， 那些希望更好社会和经济状况的有钱人(多数是中产阶级)纷纷离开城区迁移至郊区居住。 特别是二战以后，由于汽车的普及与高速公路的发展，美国中产阶级和富裕人口大规模向 城市外围的新住宅区迁移，城市中心区的旧住房就通过出售与出租淘汰给低收入者和城市 穷人。新来者由于经济拮据，不能对所继承的住房进行更新，甚至连养护与维修也十分困 难，旧住宅集中街区的房屋破旧不堪，致使城市衰败现象
5、日益严重，且呈蔓延的趋势。二战后，美国城市的衰败现象更加目惊心，纽约市的哈莱姆街区就是房屋向下淘汰后造成 的典型衰败区。本世纪初，哈莱姆仍然是白人中产阶级居住的街区，20 年代以后，贫穷的 黑人涌入哈莱姆，白人中产阶级纷纷从哈莱姆迁出，黑人继承的房屋因年代久远而逐渐老 化。60 年代调查，哈莱姆住宅 90%是 30 年前建筑的，几乎一半以上的是 1900 年前修建的， 所有住房中，Il%的失修倒坍，33%的破烂不堪。而且城市街区的外在化影响十分突出，单个房主常陷入互相牵制的困境，一旦街区某外房屋衰败，就会引发毗邻的房地产贬值，致 使城市衰败地区不断蔓延。房地产贬值极大地打击了城市房地产投资者的
6、积极性，而且还 会引起房主放弃其房屋不动产。在城市街区的衰败过程中，房主仍然需要向城市付出沉重 的不动产税，由于衰败地区不动产的贬值，房主已无利可图，许多房主被迫放弃了城区住 宅而移往郊区，致使成千上万幢大楼空空荡荡。70 年代初，圣路易斯就有一万人放弃了城 市住宅，约占该市房地产的 4%，致使一些街区 80%至 90%的大楼无人居住。70 年代，纽 约市一年放弃住宅竟达四万套。年代久远的住宅大量放弃使城市衰败地区不断扩大。城市破败不仅使城市生活质量大为下降，而且也严重影响了城市中心功能作用的发挥。在 此背景下，城市的更新与重建在所难免。随着二战后社会的富裕，政府推动城市重建与“再 发展”的欲
7、望增强。1949 年，美国政府在总结 1937 年的住宅法案实践的基础上，重新 修订并颁布了称为城市再发展计划的住宅法案，1954 年扩大的法案改称为城市重建 计划 ，由此拉开了美国城市重建或更新的序幕。其主要内容包括四个方面：一是拆除、清 理破旧的贫民窟，改造城市中心区；二是振兴城市经济，吸引更多的居民重返城市，恢复 城市活力；三是建设优美市区，美化居住环境；四是消除种族隔离，解决社会矛盾。60 年 代，民主党人林登约翰逊入主白宫伊始，就号召全国向城市贫穷开战。美国举国进行更大 规模的城市重建，联邦拔出大量的专款用于改造和重建城市衰败地区，城市当局也拔出巨 款用于城市重建，这就是美国的城市更
8、新运动。民主党人政府企图通过城市更新来扩大影 响，城市政府则试图通过城市更新来重振城市雄风，恢复城市中心功能作用，同时也恢复 市民的信心。大规模的城市更新重建，在美化城市方面获得了一定的成功，给城市带来一线生机。在更 新期间，整片整片的衰败地区被夷为平地，取而代之的是成群耸立的高层建筑，宽阔笔直 的林荫大道，绚丽多彩的街心花园。城市吸引力渐渐增加，重建后的街区房地产略有升值， 大公司总部也开始搬回了城市中心，一些富裕的人口在郊区呆腻了又回到城区建起豪华大 厦。最富裕的人口回到了市中心增加城市的吸引力。城市人口在经历了二战之后的长期减 少之后，70 年代初开始回升，城市学家把这一流动称为“再城市
9、化”。这次城市更新运动虽然实现了振兴和繁荣城市经济的部分目标，却为此付出了惨重的代价。 其结果造成的负面影响始料末及，引起社会各阶层的广泛观注。这次城市更新的结果所造 成得负面影响主要表现在以下几个方面：第一，破坏了社区固有的社会支持网络。一些研究表明，内城区低收者十分重视以地缘为 基础的邻里关系及街坊关系，相互间具有较深的感情，邻里与社区归属意识极强。成片成 片的街区夷为平地，原来毗邻的居民各自搬迁到城市边缘公寓式的单元住宅里，他们面对 陌生的环境，人地生疏，社区和邻里观念的“根”已经消失，因而失去了对精神的寄托。据 美国一些学者调查发现，在邻里生活几十年的老人，城市更新迫使其离开后，大大加
10、速了 其衰老的进程，许多人不久就离开了人世，这一迁移对老年的伤害难以言表。第二，导致了贫民陷入更加贫困的状态。这次城市更新影响到城市贫民家庭获得的城市资 源，降低了他们的福利，使其生活变得更加困苦。更新前，这些居民利用接近城市中心的 地利，出租与开设商店或从事其他职业活动。原来的居住区被夷为平地后，商贸设施、办 公楼或豪华的高层公寓取代原来的旧房，原来的居民难以付得起更新后的巨额房租，只好 另觅居所，绝大多数人不能从事原来的职业，很多人只好靠国家救济为生，结果使城市贫民陷入更加困难的境地。第三，增加了城市道路拥挤和交通成本。城市中心的居民多属于低收入者，他们的工作地 点一般在城市中心附近。更新
11、后，他们迁往城市边缘或郊区，他们工作地点和居住地点距 离拉长了。运输线的拉长使大量的人口每天从居住地点向工作地点来回摆动、道路负载因 此大大增加。城市更新把旧城区大量低矮的建筑物整片拆除，在原地上建起高层建筑群， 容纳的人口倍增。人口密度的增加，也增加了基础设施的负载，尤其是增加道路上车辆的 负载。上下班高峰期，汽车在城市街头常常堵塞，给居民和企业带来了额外的交通成本， 城市为此要承受巨大的经济代价，每年的损失达数百亿美元。第四，破坏了城市文明繁荣的历史文脉。不少城市的市长认为，城市高楼越多越现代化， 因而不可避免地破坏城市的协调性。城市传统的建筑群、摩天楼同为城市风光的重要内容。 古老的建筑
12、物是城市文明的“根”，代表了城市的风格，成片的街区被夷为平地，古老的建 筑物大量消失。这些古老的建筑物代表各州、各城市的过去文明，体现了城市风格和特色。 这次更新后的城市，在美化方面也普遍遭到的斥责，结构呆板、单调乏味、缺乏人性、毫 无地方物色的高层建筑物，以及千城一面的城区方格布局，毫无欣赏价值，使到城市的旅 游者感到沮丧和压抑，城市旅游资源大量丧失。第五，造成了城市经济财政的巨大压力。城市更新耗资巨大，所需资本大多向企业和个人 征税，在更新发生的城市中，税收远高于其他地区。1970 年，美国城市平均每人税收高出 邻近的郊区 40%。重税政策迫使一些制造企业进一步从城市迁出，致使城市经济遭到
13、重创。 此外，由于大规模推倒重建要求前期一次性大的投入，城市更新耗资巨大，60、70 年代的 城市更新花去了数千亿美元，使得城市财政难以承受。纽约市城市更新，在 1974 年仅短期 贷款就达 53 亿美元，市政当局因此弄得债台高筑、负债累累，市政府因无力偿还而宣布财 政破产。更新引起的城市危机是联邦政府始料未及的。2 欧洲城市建设与规划欧洲城市的历史更为悠远，其发展也经历了由繁荣到衰败的过程。二战后，欧洲城市也普 遍进入衰退时期。由于制造业及富裕人口向外围地区迁移，城市空洞化现象十分突出。在 西欧一些城市，古老的建筑群衰败也很严重。尤其是傍晚城里工作的人返回郊区和小城镇 的住宅之后，城市中心商
14、业区更显得空空荡荡，成了欧美国家作家笔下的“幽灵城”。在城 市更新重建的问题上，美国人犯了将澡盆水和盆里婴儿也一并倒了出去的错误。欧洲人在 处理城市衰败采取与美国人截然不同做法，在城市更新重建过程，首先考虑到是确保城市 传统文化继续发扬光大，并通过传统的城市文化带动城市旅游业，推动城市经济的发展。 欧洲人具体做法和成功经验主要体现在以下几个方面：第一，在价值观念方面，欧洲人将城市古老的建筑乃至传统建筑群作为其重要的文化遗产 及经济资源。基于这种观念，城市古建筑群或传统建筑群决非是城市的“疮疤”，它们是城 市文明的“根”，代表着城市古老的文化沉淀和城市特色，象征一个城市昔日历史的辉煌， 是一部古
15、老而厚重的历史文化。这种历史文化不仅是重要的文化遗产，也是十分重要的旅 游资源。在西欧国家，大自然所赋予的自然景观不多，虽然风景如画的乡村田园风光随处 可见，但与世界其它地区相比，却黯然失色，西欧独特的城市文化资源也就成为其重要的 经济资源，欧洲人也就小心翼翼地维护它。第二，制定严格保护措施，确保城市传统建筑得以长期保存。尽管城市传统建筑的衰败不 可避免，各国都有古建筑保护的严格法规，极尽全力进行保护。这些法规规定不经地方有 关部门同意，任何人都无权对古建筑乃至于传统建筑进行撤迁。不仅如此，现代建筑物拆 除的手续也是十分麻烦的，没有政府有关部门的审批同意，任何人也不能拆除，即使是私 人住宅，也
16、得严格遵守这一规定。这一规定避免了开发商借撤破旧建筑之名而拆除传统的 古建筑物。在瑞士的巴塞尔、意大利的米兰等城市都有一些成片的衰败和街区保存下来， 城市政府及房地产商人没有权力拆除这些衰败建筑。严格的法规对城乡广大地区古老的建 筑群起到强有力的保存作用。第三，对城市及乡村广大地区建筑进行整体规划，防止新建建筑对传统建筑及古建筑群造 成破坏。西欧各国对城乡地区现代建筑布局进行严格的规划，防止其对传统的建筑群构成 威胁。西欧城市普遍将现代化高层建筑规划在城市外围地区，尤其是郊区的新城镇。瑞士 的苏黎士、伯尔尼等的闹市中心，难以见到现代高层建筑物，而其郊区城镇却出现一个个 的高层建筑群。即使是小城镇及村庄，为了确保传统的建筑不受新建房屋的冲击，小镇或 村的委员会对新建房屋也有极其严格的规定，新建房屋风格类型要与原有的建筑相吻合， 规定甚至还包括的建筑材料、门窗的大小、瓦的颜色等等。这些措施使城市与乡村传统的 民族建筑风格保存得很好。第四，政府对古建筑及传统的私人建筑的保护进行补贴。政府拨出大量的专款用于闹市区 古建筑物的保护。政府资助对象不仅包括教堂、博物馆等公共建筑，而
