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1、1通过合同的治理 年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理【内容提要】本文通过文献研究和实地调查，分析了 80 年代以来中国基层法院处理农村承包合同纠纷的经验。作者认为，中国农村承包合同不应仅看做农户与村集体之间民事法律意义上的租佃契约，在实践中，合同还成为地方政府和乡村干部治理农民和农村事务的一种新方式；中国法院也并不是在 1981 年经济合同法通过之后就介入承包合同纠纷的审理和裁判，而是在 1984 年第一次全国经济审判工作会议后才将农村承包合同纠纷明确纳入受案范围；法院的着眼点并不只是解决纠纷，而是试图通过对合同纠纷的处置，帮助党和政府改进和加强对农村和农民的治理。 【关键词】合同/承包
2、合同/治理/基层法院 【正文】 一、责任制和承包合同 20 世纪 80 年代中国农村经济的变革是从推行家庭联产承包责任制开始的。承包责任制的主要方式是农户向村委会或村民小组承包土地、果园、鱼塘或其它生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包费等任务后，其余收入归已，俗称“大包干”。这种承包形式逐渐都采取了签订合同的方式（注：关于中国近代农村土地交易中契约的运用，参见赵晓力中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国2家法， 北大法律评论第 1 卷第 2 辑，法律出版社 1999 年版。 ）。 中国当代农村的承包合同和历史上的租佃契约的不同，在于它主要不是作为交易工具而存在的。就最普遍的土地承包
3、合同而言，第一，合同发包方是村、组或其它集体经济组织，承包方一般是该组织成员，它们之间的合同关系将不可避免地带上它们之间已有的管理和被管理关系的烙印；第二，在一组、一村甚至一乡、一县之内，各农户承包合同条款大致相同，一般由上级或政府制定并采用固定格式，而并非由当事人一一议定；第三，合同受到国家和当地政府的土地政策、税费政策的强烈制约。以下以我 1996 年 8 月间在陕西实行“三田制”的某县（注：依照惯例，下文实地调查中涉及的地名、人名都作了化名处理。 ）收集到的一份承包合同为例说明（注：该县土地制度自 1978 年开始历经变迁。1984 年，全县范围内实现“交够国家的，留足集体的，余下全是自
4、己的”大包干责任制。1988 年实行“三田制”，土地按口粮田、劳包田和经济田三种类型承包。参见万水县志，陕西人民教育出版社 1991 年版，第 75 页。 ）。 万水县口粮田、责任田承包合同书 发包方（甲方）东乡南村经济合作社四组 承包方（乙方）户主孙承包形式联产承包制 一、家庭现有人口 2 劳力 1 承包土地人口 2 3地块地等长宽面积 名称(米)(亩) 寺上坡 31847.061.95 山地 3.1 合计 4.65 地块亩常产折标亩总产类别 名称(公斤)(亩)(公斤) 寺上坡 127.5 自 0.4197.6 自留地 0.4(亩) 承包地 4.65(亩) 山地 50155 其口粮田(1.2
5、 亩) 合计 352.6 中责任田(3.4 亩) 包括 0.4 亩自留地 4（其中 4.65 亩负担农业税、提留款，义务工由塬地 1.55 亩负担。 ） 二、承包期限：从 1992 年 8 月 20 日至 1997 年 8 月 20 日止。 三、甲方的权利和义务 1.为承包方提供经营、市场信息，下达经营指导计划，指导经营活动，监督种植计划、粮油订购和纳税任务的完成。 2.按照承包方的生产经营项目，联系提供技术咨询、化肥、农药、贷款等农用物资供应指标。 3.提供生产服务，统一组织技术培训、机耕、灌溉、植保、机播良种等。 4.按规定基数收取承包地所负担的提留、统筹款和承包费。 四、乙方的权利和义务
6、 1.严格执行党的政策和有关规定，服从发包方的管理和监督，按照集体统一规划要求进行生产性经营。 2.按时完成国家税金和国家粮油定购任务。 53.按时完成缴纳集体提留和承包费。完成劳动积累工、义务建勤工。 4.未经集体同意，不准在承包地内葬坟、起土、烧砖、建房，买卖和荒芜耕地。 五、违约责任 本合同依法成立，一经签订即具有法律约束力，甲乙双方必须自觉共同遵守，任何一方不得擅自变更或解除。甲乙双方必须严格履行合同规定的条款，乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚；甲方若不履行责任义务，对乙方所造成的经济损失应视其情节，给予必要的补偿。 六、本合同一式三份，甲乙双方和监证机关各
7、执一份。 甲方（盖章）乙方（盖章）鉴证机关（盖章）1992 年月日 这份合同由中共万水县委农工部和万水县农业局监制印刷，全县统一，除下面划线的部分和表中内容，其它都是固定条款。合同由乡（系监证机关）、村、组各执一份，农户手中并无合同文本。不过农户对表格中的内容也很清楚。合同涉及的土地系按人头分配，发包方和承包方无需讨价还价，因而更像在一份第三方（县委农工部和县农业局）起草的文书上签字画押。 但是，合同只有要求承包方交纳国家、集体的税金、提留、承包费，完成粮油定购6任务和义务工的文字，具体数额却没有规定。这要求我们进一步考察这些项目。 我调查的那家农户实际上有 8 块地（详细情况如表 1 所示）
8、，合同书中所涉及的只是其中的第 1、2 块。另有 4 块是向村、组承包的“责任田”（注：也就是万水县志上记载的“劳包田”和“经济田”。农户把这些统称为“责任田”。 ），这部分承包没有统一格式的合同书，但承包事项在小组会计那里还是有详细的记载；剩下 2 块是组内在已纳入规划的庄基地上临时分配的自留地和菜地，不承受任何负担。 表 1.该农户实际土地承包情形 地块性质种植作物面积(亩) 1 口粮田小麦 1.55 2 口粮田小麦 3.1 3 责任田高粱 0.67 4 责任田桑树,套种小麦 0.5 亩 0.79 5 责任田烟叶 2.0 6 责任田小麦 1.0 7 自留地小麦 0.4 8 菜地小麦 0.0
9、5 菜 0.05 亩 0.1 地块何时开始耕种得到方式负担 11992 年夏分配农业税、提留款、义务工 21982 年秋分配(已转包他人)农业税、提留款(因是山地,村民小组内部规定不负担义务工) 731995 年春投标承包承包费 36 年/年 41993 年冬承包桑苗款,首期 165 元,三年后 30 元/年 51995 年春承包承包费 30 元/亩 61995 年夏承包承包费 115 元/亩,1996 年变为 50 元/亩 71992 年夏分配无 81992 年秋临时分配无 在这些“负担”中，政府征收的农业税和下达的粮油定购任务和计划任务计算标准明确（注：比如该农户 3.1 亩山地的常产为每
10、亩 100 斤，山地税率 8.5，当年小麦计价为 0.55 元，则应交纳的农业税为 1008.53.10.5514.4925 元。 ），且多年没有大的变化。 提留款包括乡政府统筹费和村委会提留款，一般由村民小组统一收取，乡、村和村民小组间如何分配，该农户并不清楚，小组的会计也语焉不详。该农户 1995 年负担的提留款为 39.43 元，1996 年的提留款为 25.53 元；收据均为统一印制的“金牛市农村合作经济组织统一收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。地块 2 两年的提留款都是 11 元，由转承包者直接交纳，不包括在内。 义务工按口粮田亩数承担。地块 2 是山地，村民小组规定不承担
11、义务工，而全由塬地即地块 1 的 1.55 亩承担。承担义务工不足罚款，超出奖励，组内摊平。该农户1992 年义务工欠款 18.99 元，延至 1995 年交纳；1995 年摊义务工 183.6 个，实做540 个，超出 356.4 个，合金额 91.28 元，但这笔奖励据说要等罚款收上来后才能兑现，实际上也不会发到农户手中，最多用来冲抵提留款和其它摊派，或者冲抵别的年份的义务建勤。 8其它还有些随机的集资摊派。该农户的收据保存不全，我收集的有：“九四年教育附加款”18.20 元，1995 年“乡中学建校捐资款”40 元， “乡派出所捐资款”7 元；在我1996 年 8 月调查期间，又交纳“村
12、上配电室维修”款 3 元。收据均为普通“收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。 在以上征收中，农业税仍按人民公社时期核定的常产征收，但乡、村、村民小组的提留款尤其是义务工、摊派和承包费的征收标准不一，征收方式多样，征收数额和征收时间非常随意。 由此看来，承包制发展至今，农民与国家之间在土地经营收益分配方面的关系也已基本廓清，农民只缴纳农业税，完成国家定购任务（一种暗税）。从这个意义上讲，农民已成为国家名副其实的纳税人。 对农民生产经营实施管理的权力集中在地方政府和村组干部手中。尤其在可以种植、养殖经济作物的地区，农民的生产计划受到地方政府经济和社会发展计划的强烈影响（注：比如，我调查的那
13、个农户所种植的烤烟和桑树，就是为了给县里上马的烟叶复烤厂和缫丝厂提供原料而被政府和乡村干部动员种植的。 ）。在收益分配方面，农民与地方政府和村组集体之间的关系则处于混乱状态。村提留、乡统筹往往由地方政府和乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约。近年来，各地又因修建学校和地方公共设施，兴办各种“工程”、 “事业”，任意摊派集资，下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担过重”的问题。而负担重就重在统筹提留、义务工、集资摊派罚款上面，用农民自己的话说，就是“头税轻、二税重，三税是个无底洞”。 值得注意的是，许多“农民负担”正是通过承包合同强加到农民头上的。在我们前9面讨论的那份承包合同中，国家税
14、收和地方摊派、集体提留就是通过承包合同完成：不缴纳承包费（相当于租佃契约中的“租”）当然是民事法律承认的解除合同的理由，不完成国家税收，不缴纳乡镇和村组的各种提留、统筹、集资、摊派、罚款，甚至违反计划生育政策以及不服从乡镇村组各项经济和社会事务上的安排和管理，都可以成为解除承包关系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚”）。因此，农村承包合同不应简单地理解为民事法律意义上的“租佃契约”；在一定程度上，它与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段。 早在 1984 年，辽宁省西丰县法院经济庭在一次对西丰县房木
15、乡经济合同的调查中就发现： 当年全乡各种经济承包合同中有 15 不合格。在不合格的合同中，一种情况是权利义务不平等，把合同看成是村民完成生产任务的保证书，因此集体的权利多、义务少，而个人一方则权利少、义务多，用村干部的话说， “就是想用合同来管束农民”。另一种情况是合同条款与承包合同内容不符，把与专业承包无关的内容也列入到合同中。如有的土地承包合同将鲜蛋与生猪派购任务、劳力车马义务工、无计划生育罚款、不登记结婚罚款、村民干部口粮、畜牧防疫等，都列为条款写入合同，要求乙方履行。这些条款与土地承包无任何联系， 使合同变成了乡规民约、行政命令，不仅履行困难，也容易发生纠纷。 （注：西丰县人民法院：积
16、极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题， 审判实践（辽宁）1985 年第 2 期。 ） 人民公社解体后，很多地方的基层党组织处于“软弱涣散”状态，已往那些运动、组10织、学习、批判、斗争、教育等直接治理手段已大部失去作用。但农民赖以生存的土地的所有权并没有完全分配到各家各户，土地等一些基本生产资料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和乡村干部手中。农民只有通过承包才可能把自己的劳动投入到土地上，而国家、政府、干部通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到他的头上。对政府和干部来说，承包合同也成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、催粮要款、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，都可以通过这种间接然而省力的方式达到。从这个角度讲，土地承包并不仅仅反映一种单纯的经济关系，而是种种复杂的权力关系的一个集结，是一种启动全面治理的过程。 当然，这种通过合同的治理所构成的权力关系格局并不是单向的。在土地承包之外的各种负担、目标和要求通过合同的签订与履行灌注进来的时候，这些负担、目
