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1、1试析从永佃权到农育权论文摘要 台湾地区近年出台的农育权制度和法制史上的永佃权一脉相承。传统的永佃惯例实践已久，在民国时期法典化为永佃权，如今在台湾地区被农育权取代。本文探究这一演变过程中各个阶段的特点和成因，尤为关注主佃双方法律地位的变化，期待有助于对农育权的进一步理解和观察。 论文关键词 农育权 永佃权 一田二主 用益物权 2010 年 2 月，在台湾地区“民法”物权编第四次修正后，第四章“永佃权”整章删除，新订第四章之一“农育权”取而代之。农育权的诞生，同时宣告了永佃权制度寿终正寝，颇具法制史意义。本文以此事件为契机，回溯农育权制度的法制史渊源。 一、永佃惯例和永佃权 （一）永佃惯例：发
2、生、特点与本质 “佃”字本意为耕种，引申义为租种他人土地。永佃，即“永久租种他人的土地”。永佃惯例是民间实践产物，始于宋代，盛于明清。数百年发展中，永佃惯例名目繁多、形态各异。若以现代眼光衡量，各种永佃惯例构成一个介乎土地租佃与土地买卖之间的谱系，在谱系的一端是载明租期“永久”的租佃契约；在谱系的另一端，佃户的“永久租佃耕作权利”成为可以自由处分的独立产权（即“一田二主”中的“田皮权”）。 永佃惯例是如何发生的？一般说来，地主因“夺佃权”在主佃关系中占据优势。但在长期租佃实践中，佃户为降低生活成本、保障自身权利，会主张在土地上永久经营的正当性；地主出于自身考虑，作出相应的让步，双方的权利义务达
3、成新的平2衡。这种博弈的过程最终产生永佃惯例。 “一田二主”的田皮田骨惯例最为常见。同时，在“一田二主”惯例中永佃户的权利也得到充分彰显。一块土地在想象中被分为“田皮”、 “田骨”上下两层。田皮归于永佃户，对田皮的权利是排他的、完全的。永佃户对田皮的“自由处分”体现在：其一，永佃户可以亲自耕种田皮，安生立命。其二，永佃户可以出卖田皮。清朝田皮市场十分成熟，同一块土地的田皮、田骨可以分离交易，市价互不影响。其三，永佃户可以把田皮转租他人，自己当起“二地主”，是为“一田二主”名称的由来。 过去对永佃存在误解，认为永佃户被束缚在土地上，世世代代做牛做马。事实恰恰相反，较之普通佃户，永佃户更加自立。永
4、佃户的地位此时与自耕农没有本质区别，而当其成为“二地主”收租食利时，往往比地主更有权势。地主的土地所有权则萎缩成了收租权，在土地经营过程中被边缘化。 “一田二主”的本质，是对土地收益权的多层次分割。自耕农独享土地产出；普通租佃关系中，地主和佃户通过不断订立、履行租约，分享土地的产出；“一田二主”则将土地收益权“永久”分为两层，并为叠加更多层次的收益权主体创造了条件。土地的实际耕种者受到双重乃至更多层次的地租盘剥。 （二）永佃权：法典对惯例的迁就和改造 传统社会中，国家对民间永佃实践基本采取放任态度，从未加以法律确认。清代屡有地方政府禁止田皮交易，只是因为地主难以确定，影响到了国家征税。需要指出
5、的是，永佃惯例也不是习惯法，所谓惯例只是随着当事人的需要而被主张，官员在审判时并无遵循惯例的义务。直至 1930 年颁行中华民国民法物权编，永佃权才正式成为法定成文制度。 法典化是对永佃惯例进行抽象的过程，首要问题是如何定性田皮和田骨的分3离。如上所述， “田皮权”在权利的期限和效能上完全可以视为所有权。然而 1930 年民法物权编贯彻的是物权排他性原则，同一标的物上不能同时成立两个互不相容的物权。耕地属于不可分之物，而“一田二主”指向的是一种“双层土地所有制”，这是新体系不能容忍的。法典编纂的结果是， “永佃权”章排在“地上权”章之后， “地役权”章之前，说明其用益物权的定性。 民法物权编第
6、四章“永佃权”，从第 842 条至第 850 条，共 9 个条文，构成永佃权制度的主体。第 842 条规定永佃权的定义；第 843 条规定永佃权可以让与他人；第 844 条规定永佃权人的减免地租请求权；第 845 条禁止永佃权人出租土地；第846 条赋予土地所有人在一定条件下的撤佃权；第 847 条规定意思表示为撤佃要件；第 848 条准用地上权回复请求权；第 849 条规定土地所有人可向永佃权受让人追索地租；第 850 条准用相邻关系的规定。 法典对传统惯例的迁就和改造兼而有之。 “称永佃权者，谓支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权。 （第 842 条第 1 项）”法典在权利的期限上迁就
7、了惯例，将“永久”写入了定义，是我国近代物权立法中独创之举。 对惯例的改造更能体现出立法者推动社会变革的意愿。永佃权人可以让与权利（第 843 条），或在其永佃权上设定抵押（第 882 条），唯独不能将土地出租给他人（第 845 条第 1 项）。这一禁止规定的目的在于“贯彻扶植自耕农之土地政策，废除中间剥削佃农之恶习”。立法者希望永佃权人的地位更接近自耕农而非地主， “田皮权”受到了很大限制。 与此同时，立法者担心永佃权人将会和普通佃户一样，处于经济上的弱势地位。于是在永佃权制度中，又能看到多处沟通普通租佃的安排。最终，永佃权和普通佃权有实际意义的差别，其实只在于权利存续期限和权利能否转让两个
8、方面。 4二、台湾地区“农地改革”与永佃权的衰微 20 世纪 30、40 年代的中国，军阀割据、战乱不断，永佃权制度的实施效果仅停留在个案层面。1949 年，国民党政权在中国大陆溃败，其法典随之废止，大陆地区的永佃实践亦随着土地改革和农业合作化运动而消失。 永佃权制度在台湾地区继续施行，60 年间愈见衰微，根据官方统计资料，2005年至 2010 年，只有 159 件永佃权新登在册，涉及土地 271 笔，面积 53 万平方米；与此同时，却有 150 件永佃权被涂销，涉及土地 411 笔，面积 80 余万平方米。 永佃权衰微的主因是台湾地区 20 世纪 40 年代末、50 年代初的“农地改革”。
9、1945 年台湾光复时，耕地总面积共约 82 万公顷，农业人口约 380 万人，每户平均人口 5.9 人，可摊得耕地 1.26 公顷豏。 台湾农户中佃户几近半数，耕地面积多在1 公顷左右，水田平均地租高达 50%以上，佃户生活贫苦。国民党政权退据台湾地区后，迫于来自大陆的革命压力，同时也为了提高农业产量、推进工业化，开启台湾的“农地改革”。 “改革”分为三个阶段：“实施耕地三七五减租”、 “实施公地放领”、 “实施耕者有其田条例”。 “实施耕地三七五减租”的核心内容是限制耕地最高租率，不得超过主要正产品全年收获总量的 37.5%（耕地三七五减租条例第 2 条）。1949 年 4 月起，台湾省政
10、府公布私有耕地租用办法等行政法规，推行“三七五”减租，于 5 月至 6 月间集中开展租约的换订和登记，299，070 家佃户从中受益。1951 年台湾当局正式公布耕地三七五减租条例，对佃农权益进行系统保护。 “实施公地放领”的核心内容是将公有耕地以低廉的价格售与农户，以实现扶植自耕农的目的。1951 年，耕地“三七五”减租已经告一段落，台湾地区颁布台湾5省放领公有耕地扶植自耕农实施办法，公地以土地全年正产物收获量的 2.5 倍折算定价，领地农户可在 10 年内摊还地价，不计利息。从 1951 年至 1964 年，共放地 6 期，合计 106，181 甲（1 甲约为 0.97 公顷）。1966
11、年至 1977 年，又放地29，414 公顷。 “实施耕者有其田条例”的核心内容，是征收地主用于出租的土地，低价售与现耕此地的佃农或雇农。1953 年，台湾当局颁布实施耕者有其田条例，确定了耕地征收范围和放领对象。 条例的实施在 1953 年内即完成，征收耕地 143，568 甲，涉及地主 106，049 户，领地农民 194，923 户。 条例实施后，台湾地区自耕地面积占到耕地总面积的 84.8%，佃户则由 311，635 户锐减为 149，282 户。 概言之，台湾地区“农地改革”是以温和、渐进的方式抑制租佃、扶植自耕。永佃的流行离不开租佃经济繁盛的大环境。而且，在 1930 年民法典中永
12、佃权人的地位已经很接近于自耕农。在扶植自耕农的土地政策下，佃户实无必要再争取永佃了。 三、农育权：立法背景和制度创新 2010 年台湾地区“民法”物权编修正后，永佃权被新设的农育权取代。 “永佃权之设定造成土地所有权与用益权之永久分离，影响农地之合理利用，且目前设定永佃权之土地约四百笔，已不合现今之农地政策。 ”从修正理由可见，永佃权被取代有两个方面的原因。其一，永佃权在实践中已经衰微，无法顺应社会变迁。其二，取代永佃权，能够完善“民法典”的结构。从设计之初，永佃权制度就影响着物权法律体系的逻辑完整。用益物权本质上应当具备“有期”的性质，如此才不会妨害所有权的完全性，而永佃权造成对耕地“使用”
13、和“所有”永久性分离，使得土地所有权有名无实，成为立法者的心病。 本着促进“用益物权与时俱进并物尽其用”的原则，台湾地区用益物权的种类6由“地上权、永佃权、不动产役权、典权”变更为“地上权、农育权、不动产役权、典权”，农育权与地上权二者建构了“土地用益双轨体系”（一者为使用他人土地进行农育而收益，一者为使用他人土地保有建筑物或其他工作物而收益）。 “民法”物权编第四章之一“农育权”，包括第 850 条之 1 至第 850 条之 9，共 9个条文，构成农育权制度的主体。 “称农育权者，谓在他人土地为农作、森林、养殖、畜牧、种植竹木或保育。 （第 850 条之 1 第 1 项）”与永佃权的定义（“
14、支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权”）相比，其异有三。其一，农育权的设定不再要求以“支付佃租”为必要条件；其二，农育权的期限不再“永久”；其三，农育权的内容得到扩展。 “造林”、 “养殖”是对传统农作形态的补充；“种植竹木”原来规定在“地上权”定义中，此次修正后写入农育权；“保育”指“基于物种多样性与生态平衡原则，对于野生物或栖地所为保护、复育、管理的行为”，彰显生态保护的时代理念。 农育权与永佃权的本质差异在于定义中“永久”二字的存留。立法者认为，权利期限的永久性妨害了所有权的完整，是永佃权制度的最大缺点。新制度明定，设定农育权，期限不得超过 20 年（第 850 条之 1 第 2 项
15、），这与耕地租期上限相同（第449 条）。 从此差异出发，农育权的具体制度作出以下新安排：第一，在没有约定权利期限的情况下，权利人和土地所有人均可随时终止农育权（第 850 条之 2 第 1 项，造林保育情况除外），并准用地上权的相关规定（第 850 条之 2 第 3 项）。第二，权利人应当考虑土地的性质，保持土地生产力得到“永续利用”。否则土地所有人可以终止农育权（第 850 条之 6）。第三，权利人对土地进行改良的投入，在权利消灭后可以得到补偿（第 850 条之 7）。第四，权利的抛弃和终止、地租增减、预付地租对第三人效力等，准用地上权相应制度（第 850 条之 9）。 永佃权的若干具体规
16、定被农育权制度保留，体现两者的承继关系，整理如下：7仍允许权利人出让权利或设定抵押（第 843 条、第 882 条、第 850 条之 3）；仍禁止权利人出租土地（第 845 条、第 850 条之 5）；仍规定了权利人的减免地租请求权（第 844 条、第 850 条之 4 第 1 项）；仍准用地上权回复请求权（第 848 条、第 850条之 7）；在权利人欠租达一定条件时，仍允许土地所有人单方面终止权利（第 846条、第 850 条之 9 准用第 836 条）等。 通过对新旧法条对比可知，农育权的权能在各方面都受到了更多限制，终于成为用益物权体系中严谨的一环。同时，立法者在农育权制度植入了“可持续发展”的时代内涵，以此赋予新制度以生命力：“保育”成为土地用益的新目的；法律对私人使用土地的目的和方法进行干涉不得违背“永续利用”原则滥用土地。法律对土地的态度从“物尽其用”发展到“永续利用”，体现人类对自身整体利益的重新审视。 农育权可谓是纸面上创造的全新制度，其实施效果需要时间检验。农育权制度实践的第一年（2011 年），台湾地区共设定 966 件农育权（
