司法独立与宪法修改

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1、1司法独立与宪法修改内容提要司法独立以实现司法公正为宗旨，而不是为了独立而独立。作为一种实现司法公正的手段，司法独立只能是相对的，它必须符合一国的宪政制度；司法也必须对人民负责，受人民监督。司法独立与党的领导和人民代表大会制度不存在根本冲突。为了建设社会主义法治国家，我国宪法应当完全确立司法独立的原则，并为司法制度的改革提供宪法空间。为此，对现行宪法的有关规定进行适当的修改是完全必要的，也是切实可行的。关 键 词司法独立，党的领导，人民代表大会制，法院制度，宪法修改自 1997 年秋中共“十五大”首次在党的最高纲领性文件中提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权

2、”以来，我国法学界关于司法独立与司法改革的话题持续处于高温状态。但是，对于司法独立（注：本文中的司法独立是指审判独立，司法机关是指法院。但“司法”一词有时也依习惯在广义上使用。 ）的基本理论问题和对推进司法体制改革所牵涉的宪法修改，学界少有人涉足。 （注：我们视野所及，见到的唯一一篇涉及修宪研讨的司法改革文章是刘作翔先生的中国司法地方保护主义之批判-兼论“司法权国家化”的司法改革思路，载法学研究2003 年第 1 期。 ）2002 年冬，中共的“十六大”进一步提出了“推进司法体制改革”的明确纲领，这预示着我国的司法改革终将从学术话语进入法律层面。因此，对这些问题进行针对性的研究，在理论与实践上

3、都具有十分重要的意义。一、司法独立与现行宪法2现代意义的司法独立应从两方面获得完整的理解。一方面，司法独立是法治国家的一项基本原则，是指司法机关依照既定的司法程序独立行使司法权，只服从法律，而不受任何干涉。另一方面，司法独立也是国际公认的一项基本人权，是指人人有权由一个独立而无偏倚的合格法庭进行公正的和公开的审讯。 （注：参见世界人权宣言第 8 条、第 10 条， 公民权利和政治权利国际公约第 14 条第 1 项以及联合国关于司法机关独立的基本原则。Singhvi 先生就此强调指出：“法院的独立和中立与其说是法院出于它本身的考虑所享有的特权，不如说是法律消费者的一项人权。 ”北京大学法学院人权

4、研究中心编：司法公正与权利保障，中国法制出版社 2001 年版，第 145 页。 ）然而，不论从哪一方面理解，司法独立的核心都在于维护司法公正，为人们通过法律实现正义提供制度前提。因为司法独立的本质，就是让已经制定的法律“独立地”评判是非，而不为任何外在的强力与意志所扭曲。司法独立必须依靠制度的保障。首先，司法部门是国家政权体系中力量最为弱小的机构，它既无财权，又无军权，而只有判断，这就使其极易受到立法与行政部门的掣肘。其次，司法活动中双方当事人的力量并不均衡，为了使裁判结果有利于己方，一方往往尽其所能地动员各种社会力量来影响法官的“判断”。因此，司法活动本身就具有易受干扰性，如果没有有效的制

5、度来保障法院和法官的独立性，司法过程就会成为一场骗局。因为它只是使有利于一方当事人的“前见”在形式上合法化而已。故而，法院组织独立、法院经费独立，以及法官严格任用制、法官不可更换制、法官高薪制等制度对于保障司法的独立性至为重要。司法独立亦需要制度的防范。因为任何权力都必须受到制约，绝对的权力绝对导致腐败。为此，必须实行公开审判制、裁判文书公布制、媒体合理监督制，以及法官评议制、法官弹劾3制等监控制度，以防止司法独立可能带来的司法专断与司法腐败。在我国， “司法独立”是一个长期不受欢迎的概念。在建国初期，司法独立原则就受到“彻底批判”。 （注：蔡定剑：历史与变革-新中国法制建设的历程，中国政法大

6、学出版社 1999 年版，第 33 页。 ）不过，1954 年宪法制定时还是广泛吸收了各方意见，宣示了司法独立的原则，第 78 条明确规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。 ”但在 1957 年的“反右”运动中，司法独立又被当成“反对党的领导”的资产阶级法律原则而受到彻底否定。1975 年宪法取消了五四宪法的规定，1978 年宪法亦未恢复。1979 年的人民法院组织法重新恢复了“五四”宪法的原则规定。但 1982年全面修改宪法时，考虑到司法工作要接受党的领导和人大的监督，认为“五四”宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”有些绝对，最后宪法第 126 条规定为“人民法院依照法律规定独立

7、行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。所谓“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，是指行政机关、社会团体和个人无权干涉人民法院的审判工作；至于国家权力机关、检察机关、政党，则可以通过合法途径对法院的审判工作进行干预。 （注：参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：中国宪法精释，中国民主法制出版社 1996 年版，第 278279 页。 ）可见，我国现行宪法并未完全确立司法独立的原则，或者说，现行宪法第 126 条所确立的只是一种不完全意义上的“准司法独立”。关于这一结论，有宪法的明文规定为印证。宪法第 153 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相

8、配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。 ”要求人民法院与人民检察院、公安机关在办理刑事案件时“互相配合”，很明显与司法独立的核心要求-中立裁判-是不相吻合的。尽管现行宪法并未完全肯定、认可司法独立的原则，但是，作为对 1978 年宪4法的一次全面修改，现行宪法还是遵循了司法独立的精神，对 1978 年宪法中的有关规定作了重要修改：（1）“七八”宪法第 28 条规定全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、委员会提出质询。现行宪法第 73条取消了全国人大代表对最高人民法院和最高人民检察院的质询权，目的是尊重二者依法独立行使审判权和检察权。 （注：中国宪法精释，中国民

9、主法制出版社1996 年版，第 224 页。有关法律仍存有或增加有质询法院的规定，这与宪法的原始意图是不相符合的。 ）（2）“七八”年宪法以及前两部宪法皆规定各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。现行宪法第 128 条取消了各级法院对人大报告工作的硬性规定，这是由司法机关不同于行政机关的性质以及上下级法院之间的关系决定的。同时，取消各级法院报告工作的规定实际上也有利于体现人民法院在“形象上”的独立。因为各级法院院长像行政首长那样在人大全体会议上公开“报告工作”，无论本国公民，还是国际人士，都难以相信我们的司法是“独立”的。（注：司法形象独立涉及到人们对司法独立的认同和对司法的信仰，本身

10、是司法独立的重要组成部分。现在法官脱掉“军装”，改穿法袍，实际上就是为了树立司法独立的国内形象与国际形象。对此，尤纳斯格日马敦先生有衷心的建言，他说， “在追求独立法院的过程中，那些看似琐屑的方面也是不可忽视的。比如，直观的印象就很重要，也就是说法院和法官看上去必须是独立的。 ”北京大学法学院人权研究中心编：司法公正与权利保障，中国法制出版社 2001 年版，第 154 页。 ）当然，由于现行宪法在司法独立的原则确立与制度保障方面的不足，我国司法不独立的问题在现实中也是无庸讳言的事实。其中最为突出的表现是：1.司法工作与党的领导问题。在我国，各级党委及其政法委员会领导和协调公、检、法工作的机制

11、一直在运行，这在事实上形成了我国司法领域中“一个家长，三个孩子”的制5度现实。虽然现在各级党委、政法委审批案件的做法已大为减少，但一些“重要”案件的处理还是必须要向党委或政法委请示或者接受其“过问”。同时，在一些党的领导干部的思想意识里，司法机关也并不是维护权利和实现正义的场所，而仍是“刀把子”或“专政的工具”。2.人大对法院的监督问题。现行宪法第 3 条规定审判机关受人大监督，这本是一项正确的原则，但由于宪法第 126 条未排除人大对法院审判活动的事前干预，现实中已出现了多起人大代表在人民法院审理案件过程中进行“个案监督”的事例，产生了许多负面影响。3.地方保护主义的问题。根据现行宪法的规定

12、，我国地方各级人民法院均按行政区划设置，并均由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由于地方各级法院的人、财、物均掌握在地方，从而使得我国这样一个统一的单一制国家，司法却不能独立于地方，以致地方保护主义盛行，严重妨碍了国家法制和市场的统一。二、司法独立与党的领导司法独立与党的领导的关系问题是完全确立司法独立原则和改革有关政治体制的根本问题。在我们的历史上，司法独立原则在宪法和法律上的几起几落，以及在制度上的虚置，无不与我们对这一问题的不同认识有关。实际上，肯定司法独立与坚持党的领导是完全统一的。 “党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣

13、传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”（“十六大”报告）。司法是不同于立法与行政的国家职能。立法是创设法律、规划未来的活动，这需要“输入”党的正确主张；行政虽主要是执行法律，但也广泛存在法律规制较少的纯自由裁量领域以及法律授权的行政立法事项，这同样需要“输入”党的6正确主张。司法是依据既定法律裁决具体案件的活动，其目的是让已经凝结着党的正确主张的法律发挥确定权利、义务与责任的功能。由于法律必须具有权威性、稳定性和普遍性，才能维护人们对法律的信仰，建立起有效的法律秩序，故司法的任务只能是严格地适用既定的“党的主张和人民意志相统一”的法律， （注：党的“十六大”报告指

14、出， “宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”。 ）而不能再接受各级党委的新的临时“主张”。因此，司法机关独立审判，只服从法律，不受任何干涉，并不是指司法要“脱离”党的领导，而是指司法应不折不扣地执行凝结在法律中的党的既定主张。当然，这是就审判活动而言。对于司法机关的组织，党完全可以通过“推荐重要干部”的方式实现自己的领导。党还可以通过“思想宣传”， “发挥党组织和党员的作用”，帮助法官树立严格执法、清正廉洁的职业品德，防止司法腐败的侵蚀。由此可见，司法独立和党的领导不仅具有内在的一致性，而且具有相互的依赖性。也就是说，司法独立的实现有赖于党提供“政治、思想和组织”的保障；而党实施“对国

15、家和社会的领导”，也需要司法机关独立公正地执行体现自己既定主张的法律，以保证自己的主张在国家和社会中得以完全的实现。以上是就“理论逻辑”而言，在“制度逻辑”上，司法独立是否有可能导致司法机关与党进行“对抗”或造成党的领导的“弱化”呢？这是一直潜伏在人们心中的普遍忧虑。这种担心是完全没有必要的。首先，司法独立是在符合一国宪政制度的前提下以司法公正为价值诉求的一种制度设计，其本身是相对的，它并不意味着司法机关可以超越宪法的制度安排和法律的管辖规定而能介入到政治问题或宪法问题之中。在我国，确立司法独立是为了保障人民法院依照法律规定独立行使审判权，公正审理刑事、民事与行政7案件。而对于党的方针、政策，

16、即使存在宪法问题，根据我国宪法的规定，亦应有全国人大或全国人大常委会解决，人民法院对此并无司法审查权。同时，在宪法上完全确立司法独立原则，也并不意味着我国宪法在“逻辑上”应当改弦更张，而采行普通法院或宪法法院的宪法监督体制。我国的宪法监督应当在制度上予以加强，这是勿庸置疑的，但宪法监督的模式必须与一国的宪政制度相符合。在我国，它必须符合我国的根本政治制度人民代表大会制。同时，即使是采用普通法院宪法监督制的国家，政治问题不受审查也已成为司法审查的一项公认原则。其次，司法独立的根本要求是法官在司法活动中只能根据普遍性的法律对案件做出不偏不倚的裁决，而不服从任何力图改变案件法定依据及裁判结果的临时意志。因此，司法独立并不意味着法官政治中立化。法官和普通公民一样享有结社自由和信仰自由，可以加入政党或者保持已有的政党身份。 （注：有关国际文件也并未对法官加入政党予以禁止，而只是对其活动加以限制。如司法独立世界宣言第 28 条规定：“法官不得为政党之积极党员或在政党中任职。 ”国际法曹协会司法独立最低标准第 38 条规定：“法官不得在