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1、1试析国家战略储备制度2008 年新年伊始，一场突如其来的南方暴风雪对我国经济运行形成极大的考验。在党中央、国务院的坚强领导下，全国人民齐心协力，团结奋斗，迎战暴风雪战胜暴风雪，既体现了社会主义制度的强大生命力，也暴露了我国经济运行的脆弱性。痛定思痛，思考不足，正视我国经济运行中的不足和重大隐患，提出解决问题的思路和方案，才是我们应取的正确态度，这样就有必要探讨国家战略储备制度。在抗击地震灾害的今天就更有现实意义。 一 国家战略储备制度是指，依照一定法律规定和授权，由国家政府（联邦政府或中央政府）统一实施的战略储备及其管理制度。它的执行主体主要是国家政府，对象物可以是战略性物资，也可以是战略性
2、资源，实施前提是法律依据和授权。在探讨战略储备制度的时候，我们发觉一个有趣的现象，即地域规模较大、资源蕴藏相对比较丰富的大陆型国家，倒比地域规模较小、资源蕴藏相对比较匮乏的岛屿型国家更为重视战略储备，这既包括战略性物资储备也包括战略性资源储备。这对中国很有借鉴意义，倒是一个值得研究的有趣现象，也更应该引起我们的重视。 对国家战略储备制度的认识，在发达国家和发展中国家是有区别的。我们认为发达国家的认知更深刻，也更具代表性。在发达国家看来，战略储备制度就可以划分为两个层次，一个是战略性物资储备制度，一个是战略性资源储备制度。我们以前关注较多的战略性物资储备，对战略性资源储备则认识不足。实际上，战略
3、性资源储备很有可能更为重要。所谓战略性物资储备是指对国计民生、经济安全和国防建设具有关键作用的重要物资进行储备管理的制度安排，具体对具有关键作用的重要物资的认定，则由国家政府当局进行安排。例如众所周知的石油储备，就被2许多经济富裕的发达国家当作重要的战略储备，而不管是资源相对短缺的还是产出比较丰富的国家。战略性资源储备是指对经济发展和国防安全具有重要作用的、不可再生的能源性资源实行保护性开发和战略性储备，也可称之为资源性战略储备。战略性资源储备可以包括许多内容，例如对油田、气田、煤田、森林的限制性的保护性开采和作必要的战略性储备，在积极开发寻找替代性能源资源的同时，主要着眼于以后的持续性发展和
4、培育良性循环的生成机制，其中矿产资源的战略性储备比较具有代表性。 矿产资源作为资源性战略储备，最早是作为备战的重大措施而提出的。储备的矿产资源可以是自身开采的，但更多的是通过国际市场而取得的。这实际上是一种通过市场争夺矿产资源进而通过储备来控制国际矿产品市场的战略。世界上资源战略储备问题的提出，最早出现在 1917 年的英国。英国政府机构虽然最早提出了建立资源战略储备的设想，但美国是世界上战略性资源储备做的比较完备的国家。美国是世界上第一个正式建立国家矿产资源战略储备的国家。1923 年，美国总统哈丁下令建立阿拉斯加国家级的海军油储，以保障海军石油的安全供应。这种地下油储，是指探明和建立这些地
5、区的石油储量，只探不采，仅在紧急情况下开采供海军使用。以后，美国包括政府和民间的许多研究机构都提出建立矿产品特别是稀有金属矿产品战略储备的建议，以保证在尖端科技研发和军工生产领域占据领先地位。1939 年在罗斯福总统的支持下，美国国会终于通过法案，开始进行全面系统的资源战略储备。在 20 世纪末，建立国家矿产品战略储备制度的发达国家已经至少有 10 个。原苏联也建立有矿产品战略储备，但其国家储备情况出于保密目的而未见披露。 矿产资源作为资源性战略储备是严格按照法律进行的。这些法律还包括建立3矿产资源战略基地储备的内容，储备的对象是蕴有或可能蕴有重要战略矿产的地区，实际上储备的是探明储量或未探明
6、的资源量。如美国在阿拉斯加北坡划出了大片含油土地作为国家石油储备地，只探不采。这是美国为维护自身的长期战略利益，先去开发其他国家的资源而把自身资源储备起来的做法。作为资源性战略储备的矿产资源可以称为战略性矿产资源。关于战略性矿产资源的定义国际上并没有统一标准，但总结起来具有以下特征：战略性矿产是指尖端科技和国家安全所必需的，国内供应无法充分满足需求并且国外供应十分脆弱，有可能达到急缺危险点的矿产。它一般属于国防所必需的、具有重要战略意义的关键矿产，在军事工业尖端科技等关键领域用途广泛，缺乏已知的代用品，具有几个月的供应中断就会严重影响国防安全和经济安全；国内产量无法满足需求，发现重大矿体的前景
7、不明，回收再利用的前景也不乐观；存有较高进口依赖性并且很可能将逐年增加；进口来源国别相对单一，并且主要供应国可能处于敌对立场；进口依赖性具有脆弱性，例如运输距离远并且安全可靠性较低等。 建立资源性战略储备的重要性是不言自喻的。它可以保证战时的国家安全需要，也可以保证平时的经济安全需要，更重要的是可以在尖端科技研发领域抢先占据优势领先地位。同在重要军事工业领域一样，尖端科技研发领域对稀有金属或稀有矿产的需求也是与日俱增的，现在更有一种发展趋势，即将资源储备管理与环境保护和生态建设有机结合起来。许多国家基于国防目的的战略资源储备并未停止，基于经济安全和科技领先目的的储备则在很大程度上有所加强。从现
8、实情况来看，我国人口众多，人均资源占有率很低，资源相对短缺，对外依存度日益增大，随着经济的快速发展，水、粮、石油、稀有金属等战略性资源短缺对我国经济安全与经济发展构成的威胁越来越现实，资源安全已成为新世纪影响国家安全4的重要内容。为维护国家安全和经济可持续发展，避免其他国家利用资源牌对我进行打压和控制，除了挖掘国内资源潜力提高资源利用效率外，完全有必要建立我国战略资源储备体系，可以说是维护我国国家安全、促进经济发展的客观需要。 二 与发达国家的重视资源性战略储备相比，我国比较重视物资储备，但客观地讲，符合真正意义和国际惯例的战略物资储备则还没有真正建立，可以这样说，我国的战略物资储备仍属于一般
9、物资储备系统，没有突出战略物资的战略储备特色。我们认为，战略物资储备和一般物资储备是有区别的。战略物资是指对国家安全和经济可持续发展具有关键作用的重要物资，主要目的着眼于国家安全和经济可持续发展。一般物资储备主要是应对市场调控和稳定物价的，主要着眼于市场稳定和物价稳定。二者可以有所交叉，但更有重大区别。与一般物资储备不同的是，战略物资具有很大稀缺性和供应的非稳定性。同前述的资源性战略储备一样，战略物资储备具有极为明显的规模性和长期性，主要着眼于事关国家安全的突发事件，例如战争爆发和自然灾害。 应该说，我国的物资储备体系是比较成功的，对我国经济建设起到很大作用。我国的国家物资储备体系始建于 19
10、53 年，经过 50 多年的发展，逐步形成了国家物资储备局、储备物资管理局（办事处）和基层单位的三级垂直管理体制，建设了完善的储备仓库体系，储备了一定规模的国家物资。国家物资储备局是国家发展和改革委员会的职能机构，主要职责是研究提出国家物资储备政策和发展方针；研究提出国家物资储备中长期规划、年度计划及储备物资轮换计划等。国家物资储备局制定的管理原则是，规模适度，储存安全，调用方便，定期更换和保障战时需要。应该说，国家发改委对国家物资储备局的定位还是比较准确的，即着眼于5“服务国防建设，应对突发事件，参与宏观调控，维护国家安全”。50 多年来，国家物资储备在支持国防建设、经济建设、抗灾救灾等方面
11、做出了积极贡献。可以说，国家物资储备是国家直接建立和掌握的战略后备力量，是保障国家军事安全和经济安全的重要手段。 与发达国家和国际社会的战略物资储备制度相比，我国的战略物资储备仍有一定不足。例如，就是在在我国历来比较重视的物资储备方面，我国至今还没有比较完善的法律制度。可喜的是，为适应国际惯例和发展潮流，我国已于 2004 年着手起草有关战略物资储备的法规草案。2005 年 1 月已经纳入立法工作计划。2007 年，国家物资储备局和发改委进一步建议，将我国的巨额外汇储备及时转化为战略物资储备。以我国尚未建立的和比较具有代表性的石油储备为例，石油是工业的血液，也是整个国民经济的命脉，任何国家的经
12、济建设都离不开石油资源。20 世纪 70 年代的两次石油危机，给发达国家的经济发展造成严重影响，促使发达国家把以石油为代表的能源安全作为国家战略的重要内容予以关注。如果以爆发战争作为石油储备的底线进行分析，就更有说服力。与此相对应，美国欧盟等发达国家都高度重视战略物资储备，美国早在 1979 年就制定了重要战略物资储备法，规定战略物资的储备量必须满足三年战争消耗的需要。俄罗斯尽管战略资源储量丰富，为保障战时需要仍然储备大量的原油、煤炭和稀有金属等战略物资。许多国家都把 90 天的消费量作为石油储备的标准。我国官方宣布要在国际能源署帮助下建立战略石油储备体系，并且成立了国家石油储备办公室。这意味
13、着，在经济学界讨论了很长时间的石油战略储备终于启动。经国务院批准，国家石油储备中心于 2007 年 12 月 18 日正式成立。该中心的成立对加快我国战略石油储备建设，保证国民经济又好又快发展，起到不可替代的重要作用。因为中国人口众多的6原因，中国的另一种重要战略储备粮食储备，更引起国内外广泛关注。南方突如其来的暴风雪，则使我国煤炭的战略储备成为突出问题。 实际上，经过改革开放 30 年来，我国煤炭供应能力显著增强。自 2006 年以来，全社会煤炭库存基本保持在 1.5 亿吨左右，且有小幅增长态势。受价格因素和市场条件影响，主要煤炭用户储煤意识日渐淡薄，特别是对煤炭的区域性供应紧张和极端情况下
14、的应急保障缺乏足够思想准备。因此，这次南方地区雨雪冰冻灾害期间，煤炭储备不足的问题才凸显出来。要解决煤炭供应和合理调配问题，应当加紧研究煤炭作为我国重要能源物资的战略储备制度。国家战略物资储备是长期性的储备，应从全局出发，把握结构合理，在国家、部门、地区、单位等各个层次进行储备，由国家统一掌握和调配。煤炭物资的战略储备制度，应该从以下方面考虑：一是在宏观层面，在国家计划指导下通过市场机制，在全国大型中转港口和交通枢纽建立大型煤炭储备和配煤中心，保障煤炭市场的长期稳定和有序运行。二是在中观层面，建立国家与区域性相结合的煤炭交易中心和储运基地，提高应急保障能力。三是在微观层面，建立重点煤炭用户强制
15、性储备制度。 与一般物资储备不同的是，战略物资储备制度强调的是其战略性。战略物资事关国计民生，是经济持续发展的保障。而自然资源特有的稀缺性和不可再生性，使战略物资在资源日益紧张的今天显得格外重要。一旦由于爆发战争、经济制裁、环境破坏和资源枯竭等原因造成物资缺乏，就会危害经济安全，影响群众生活和社会稳定。战略物资储备好比蓄水池，在平时可以调剂余缺，稳定物价，调控供需平衡。在紧急时刻，可以通过启动储备延缓和平息危机事件，有利于保护经济安全和维护社会稳定。战略物资储备还可以促进开发利用新能源，促进经济可持续发展。随着经济快速增长和社会和谐发展，人类对战略物资的消耗与日俱增，需求量有7增无减，供需矛盾更加突出，加强战略物资储备已经成为世界各国的普遍选择。正是基于以上分析，建立战略性资源储备与战略性物资储备并存的战略储备制度才是我们在新世纪应该采取的正确选择。至于战略储备制度对城市发展的重要作用，我们则另撰文论述。
