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1、1试论甘肃省村民自治的困境分析论文摘要 村民自治是在家庭承包制给予农民经济自主权的同时，以村民自治体制赋予农民政治自主权，新的历史条件下对农村进行整合和再组织的一种民主化治理方式，创造了国家与社会分权治理的一种新范式。甘肃省的村民自治自实施以来，对农村地区的经济发展和政治建设等方面起到了巨大的促进作用，激发了农民的政治热情，维护了农村社会的稳定。但是在不断变化的新形势下，它也面临着很多困境和挑战。 论文关键词 甘肃省 村民自治 村民自组织 村民自治作为一种中国农民自创，国家赋权的基层治理模式在中国已推行了近 30 年，对农村地区的经济发展和政治等方面建设起到了巨大的促进作用，激发了农民的政治热
2、情，维护了农村社会的稳定。但是在不断变化的新形势下，甘肃省的村民自治也面临着很多困境和挑战。 一、甘肃省村民自治的现实分析 （一）由于现有的权力运行机制落后于现实需要使村民自治的发展空间受到挤压 政府行政管理与农村村民自治之间的关系是村民自治生长发展最重要的变量因素。作为村民自治载体的村委会的行政化倾向愈突出，村民自治的原则精神就愈难体现。近些年甘肃省村民自治出现了依法选举操作难，集体事业创办难，民主管理实现难，乡村关系协调难，村规民约实施难和农业结构调整难等一系列问题，使村民自治功能弱化，村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空2间也愈来愈小。虽然从立法上看，村民自治否定了乡政府与
3、村委会之间的行政隶属关系，但实际运行中，不仅农村基层党组织与村委会、国家行政权力与村民自治权力之间有冲突，村委会的自治权与农民的经营自主权之间的也存在冲突。但以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，控制着和主导着农村的发展。例如在甘肃东南部一些地区，由于基层政府的资源配置权力过分扩张，不仅操纵村委会选举，而且直接干预农民的生产经营和农村公益事业建设，强制征地建新居，导致国家投向新农村建设的大量财力、物力，相当部分用于各级地方政府的形象工程上，并没有变成农民最需要、最紧迫的公共产品。农村政治制度化建设落后于现实需求，极大
4、地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。 （二）村民自治中自治权异化现象严重致使村委会的自治平台作用不能很好发挥 现有的村庄社会中村委会把持权力、凌驾于普通村民之上，村民社会位于底层，不能很好地表达自己的声音。村委会作为自治组织实际已将村民自治演化为村干部自治。乡村干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，并在与民争利时采取许多非法的失范行为。甘肃省农村财务每隔四五年，要进行一次运动式的清理整顿，一些村长期不开村民会议，村规民约带有严重的家长制色彩，村级财务管理一度陷入“乱了清、清了又乱”的怪圈，村干部腐败也是前仆后继。如从 2001 年开始，
5、兰海高速公路和兰武铁路二线建设在西固区河口村征地补偿款共为 1556 万余元，发到村民手中的为 1135 万余元，其他 420 余万元资金支出存在问题。2000 年至 2001 年，在 G312线界古段路外完善工程施工过程中，原天祝县某村委会主任将应支付给参与施工村民的工资款 61 万元据为已有。村委会权力行使异化导致干群矛盾突出，有的甚3至造成村民集体、越级上访，酿成群体性事件，因村官腐败所引发的群众上访举报，占到了总量的 70以上，影响农村生产生活秩序。使村维护自治平台作用不能有效发挥。 （三）村民自治组织缺乏凝聚群众的物质基础，导致村民自治运作困难 由于经济发展迟缓，村集体财产的贫乏致使
6、村委会的服务功能弱化，使村庄自治组织的发展缺少经济土壤。实行税费改革以后，村集体失去了经济来源，而大多数乡镇政府财政困难，没有办法向农村提供应有的公共产品服务，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力，从而导致一些农村公共事务出现瘫痪停滞的状况，靠国家的财政转移支付远不能填补村级财务的缺口。微薄的工资，无法调动村委会成员的工作热情和积极性，村民自治的民主议事活动不得不减少，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，导致村民自治运作困难。随着乡村城市化的步伐加快，农民大量涌入城市，农村务农的劳动力大大减少。这些年甘肃省一
7、些地方，经济发展滞后，村落衰败，仅有老弱妇孺留守村落，空巢村现象十分严重。农村精英的大量流失使得村民自治主体力量日渐萎缩，给村民自治带来了极大的挑战：降低了村委会选举的质量，村级组织后备人才空虚。 （四）传统政治文化导致社会自治习惯与能力的缺失，村庄自组织发育迟缓 村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与。传统的政治文化和行政思想经过长期的宣传实践，早已为广大民众和官员所接受，并不断外化为人们的政治与行政实践。农村的人民公社组织实际上是国家在农村社会中的派出机构，管理着农民生活的方方面面，政府对社会和个人事务越俎代庖，形成了农民个体对公社组织对国家的高度依赖，致使社会的活
8、力、自组织能力日4趋衰落。甘肃省的草根志愿组织虽然有了初步的发展，但主要集中于灌溉用水、文体娱乐等方面，国际上一些机构的社区发展项目都希望绕开村委会建立自己的社会管理组织，借助村民自组织的力量来实施。例如，世界银行在中国的项目区建立用水者协会时，其原则之一就是“协会必须是农民自己的组织”。由于民间自治组织的短缺，现有的乡村组织系统难以满足日益增多的农民社会化服务要求，甘肃省的部分乡村宗族组织重新抬头，背离了村民自治精神。在小农经济中孕育和成长起来的传统依附性政治文化始终是阻碍村民自治发展的无形障碍。 （五）农村公民自身素质制约了村民自治的发展 广大农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治能力直
9、接影响着村民自治制度在农村的实现。由于经济文化发展滞后，农村公民政治素质普遍较低，不仅一些基层干部权力欲膨胀，喜欢为民做主，作为治理精英的村组干部思想守旧，权大于法的观念根深蒂固，有些干部对于一些涉及农村经济社会发展的重大问题，依然要依赖乡镇党委和政府。广大村民重礼俗轻法制，民主法律意识淡薄，对乡镇权力的越位行使和村干部的腐败习以为常，不主动维护甚至放弃了自己的民主权利，导致村民自治中四个民主流于形式。 二、甘肃省村民自治走出困境的对策思考 （一）发展壮大农村集体经济，为村民自治提供坚实的物质土壤 村民自治的发展和农村的经济状况相互制约。如果没有农村经济的发展，企图孤立地通过村民自治解决一切农
10、村问题也是不可能的，那只不过是一厢情愿的幻想。实践证明，只有雄厚的集体经济力量才能为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑，而集体经济愈发达，就愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，5保证集体经济规范运作，使利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。由此可见，村集体经济是制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，要搞好村民自治，首先必须大力发展农村集体经济，改善农业劳动条件和农村生活环境，培育农村市场体系，从而增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。当然，对于甘肃省确实还有不少贫困地区的农村集体经济一时还难以发展起来，国家财政应当给予必要的投入，加大政府对于农村公共产品的供给，规范
11、转移支付的手段，发展各地经济，激活社会资金，解决乡村财政问题，为这些地区的村民自治提供起码的物质基础。 （二）完善相关制度，为村民自治提供制度保障 一是要完善对权力进行相互制约的制度，如在经济较发达的村，建立监督委员会或监督小组，形成对村级权力进行制约的机制。二是完善财务监督制度及控制机制，提高村级财务管理的民主化、规范化程度。对于甘肃省正在推行中的“村帐乡计”制度可以进一步完善，从源头上遏制村干部可能产生的腐败行为。三是完善民众广泛参与的制度。包括村务会主任的选举可以吸收外来务工人员，可以吸收行政人员。四是完善村民自治的保障制度。将村民自治的经费法制化，主要通过国家财政提供。五是完善健全村民
12、自治的评价制度。评价体系应当包括的主要内容：村民参选率的高低、村委会干部的素质包括文化教育程度、民主决策、民主管理、民主监督的形式和实效、村级经济发展的指标、文化、教育、社会发展指标、环境等指标体系。 （三）发展村民组织，优化民主载体，为村民自治提供组织动力 村委会的自治平台作用不能很好发挥，问题不单是上级政府自上而下越权及村委会干部自身的败德行为的结果，还与社会底层没有自下而上与之抗衡的力量6有关。农民只有通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力，学会和掌握依法自治，增强他们的利益表达和参与权力决策的能力，才能有效抵制不适当的行政干预。现阶段村委会作为农村的群众自治组织要切实成为民主协商，解决矛盾，协调行动，共同发展的自治组织和场所，同时还要为其他组织的成长提供空间，如可以将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协等。 总之，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，村民自治将焕发出它应有的生机和活力。
