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1、1民主改革：落实就是改革，改革就是落 实内容提要：中国公法制度建设三十年的历程，按照不同时期的主要任务，可以大致划分为四个阶段：现行宪法颁布之前的酝酿期，以现行宪法颁布为起点的公法秩序奠定期，以行政诉讼法为起点的控权期，以人权概念入宪为标志性事件的人权彰显期。关键词：人治 法制 法治 人权 宪政中国共产党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，也开启中国公法制度建设的全新时期。在这个时期，一方面，计划经济的陈习积重已深，市场经济在摸着石头过河中逐渐建立和深化；现代公法制度赖以存系的国家社会二元分立的结构正处于形成之中；与现代公法制度向配套的法律观念有待启蒙、法律文化尚待生成；即使是新中国成
2、立初期有所搭建的公法制度基础，也在那个无法无天的岁月里几乎被砸烂殆尽。另一方面，公法制度的建设需面临并回答社会转型时期的诸多新型问题，信息产业突飞猛进、信息化和网络化程度的提高、经济的全球化的提速等方面的因素，为我们提出了诸多须应对的新型时代课题。在这样的历史背景中，围绕大规模的公法制度建构与变革，开始了一场姗姗来迟的、深入持久的“公法再造”的宪政运动。1三十年，对于一个国家公法制度的展开，通常只是弹指一挥间；但基于上述时代背景，就在我们刚刚走过的这个三十年的瞬间中，公法制度发生了诸多在以往需要更漫长的时期去完成的转变，积淀了诸多的成就与经验，笔者以时间为轴，对2这三十年中的宪法与行政法制度的
3、演进谱系进行概括性梳理。我国公法制度在近三十年中的发展过程，根据不同阶段所实现的任务、所体现出的特点的不同，借助一些重要事件为分水岭，可大致区分出分别以酝酿新的宪法秩序、奠定现行宪法秩序、控制行政权力、保障人权为主要特征的四个前后相承的阶段。一、19781982：酝酿以 1978 年宪法颁布和中国共产党的十一届三中全会的召开所在的 1978 年为起点到 1982 年宪法颁布前夕的这个时期，是我国公法制度处于摆脱“文化大革命”法制荒芜的状态、初步恢复公法秩序、为现行宪法秩序形成作准备的过渡期。在这个时期， “文化大革命”的影响不可能于短时间内被一扫而清，公法制度中也难免留有大量的残余。与此同时，
4、随着拨乱反正的深入，此阶段公法秩序的恢复工作，也为后来公法制度建设的全面展开进行着酝酿和准备。过渡性的特征集中得体现在 1978 年宪法的出台及其两次修改过程中，这是此阶段最重要的公法制度建设活动。这次全面修改虽然发生于十一届三中全会之前，但同样是这个时期我国公法制度制度建设酝酿与尝试过程的重要事项，并且构成1982 年宪法的重要基础，在新中国宪法史扮演着“恢复性的过渡宪法”2的角色、发挥了承前启后的功能。从体例和主要内容看，这次对宪法的全面修改基本上是在尝试恢复 1954 年宪法，并注入了“文化大革命”的“新思想”。但双重目的之间互有抵触，于是，1978 年宪法在客观效果上既没有彻底恢复到
5、1954 年宪法的水平，又在较大程度上保留了 1975 年宪法的影响。文革思想的残余，不仅体现在 1978年宪法的基本精神中，诸多具体内容中也体现出严重缺陷。宪法充分肯定了“文化大革命”，并把它的思想确定下来。 “坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗3争、生产斗争和科学实验三大革命运动”仍然被写近序言中作为“新时期的总任务”的组成部分。宪法中过分强调个人作用和党的“一元化”领导，对毛泽东和共产党的领导作了许多不适当的规定；宪法中过多地强调“专政”的内容。在经济制度中，按文革的极“左”思想理解规定了社会主义生产资料所有制形式、分配形式和全面的计划经济体制。保留了革命委员会这项文革造反夺权创造
6、的政权形式；对法院审理案件则体现了文革遗风、群众专制的思路。在公民的基本权利和义务规定中，“公民必须拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度”被规定为公民基本义务的内容，并肯定了“大鸣、大放、大辩论、大字报”这类群众运动式民主权利。3 正是由于 1978 年宪法这种残余性，使得它虽然比 1975 年宪法进步，但还远不能适应新的历史时期的需要，随着思想解放与拨乱反正的深入，修改宪法乃至再次全面修改也就不可避免。1978 年宪法在拨乱反正的深化过程中，发挥着临时性宪法秩序的作用；作为缓冲，它为 1982 年宪法的出台赢得了相对充裕的酝酿时间。随着拨乱反正的深入和 1978 年宪法的经验积累，对 19
7、82 年宪法的酝酿，在修改组织、修改程序、全民讨论等方面都做了较充分的工作。五届全国人大第三次会议决定对 1978 年宪法进行全面修改，并专门成立宪法修改委员会主持修改。后者先后进行了五次全体会议，经过前三次的会议形成了宪法修改草案；由五届人大常委会第二十三次会议后公布，交付全国各族人民讨论；经过半年多的讨论，修宪委员会召开第四次、第五次全体会议，参考全民讨论提出的意见，逐章讨论并进一步修改全民讨论后的宪法修改草案，由全体会议审议通过后，提请五届人大五次会议审议决定。我国国家机构的组织性法律的基本框架是在这个时期酝酿形成的。1979 年的五届人大二次会议一次性通过七部重要的基本法律，其中，宪法
8、相关法律占四部：4全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（以下简称选举法）、 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）、 人民法院组织法、 人民检察院组织法，在一个历史时期开始的初期，组织法常常成为立法的重点，这三部国家机构组织法和一部选举法均关乎国家机构重建的，为改革开放、经济建设的全面展开奠定国家机构的组织基础。上述四部法律涵盖了除国务院之外的各类中央国家机构与地方国家机构的组建与运行，三十年来一直充当着各类国家机关组织程序的法律基础。这些重要法律的颁布，对之进行法律解释的需求接踵而来。1981 年， 全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议颁布
9、，形成了各级各类国家机构之间关于法律解释权的分工格局：全国人大常委会负责对“关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的”情形进行“解释或用法令加以规定”；最高法院、最高检察院分别负责对属于法院审判工作中、检察工作中“具体应用法律、法令的问题”进行解释；国务院及其主管部门负责“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题”进行解释。此“决议”酝酿形成的法律解释分工格局与现行宪法关于国家机构分工体系是相容的，并构成三十年来我国法律解释体系的基础。这个过渡时期的公法制度建设体现出的残余与创新并存的局面，为后来的公法制度建设提供了批判性吸纳和接受性吸纳的两类经验。经过了这个时期
10、的尝试与酝酿，公法制度建设已准备好迎接宪法秩序、公法制度的全面奠定、系统展开时期的到来。二、19821989：奠基经过前一阶段的酝酿性恢复，公法制度建设过渡到合理奠定新的宪法基础的时期。现行宪法的颁布，是公法制度建设三十年中的奠基性事件。经济建设和经济5体制改革是 1980 年代国家社会生活中的最重要的主题，这一阶段的公法制度建设围绕此展开。各部法律、各项制度的设定，均不谋而合地体现出对稳定的政治秩序、社会秩序进行优先性保障的倾向。（一）宪法基础的奠基这个时期最重大的事件，莫过于 1982 年 12 月 4 日，第五届全国人大第五次会议通过现行宪法，它为此后的公法制度的建章立制提供了坚实的宪法
11、基础。这是一部反思性的宪法，标志着我国的制宪史和行宪史实现了“革命宪法”向“改革宪法”的转变。4如果说 1978 年宪法反对“四人帮”但不反对“文化大革命”，那么 1982 年宪法制定时的一个共识就是， “文化大革命”的悲剧不能重演，要防止之，就要发扬社会主义民主，健全社会主义法制，完善国家制度，切实保障公民的权利。在新中国成立以来的历部宪法中，现行宪法首次将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前；就基本权利的类型与内容而言，规定了平等权、政治权利与自由、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利、监督权与请求权、特定主体的权利等八大方面的权利。关于国家机构的规定中，在先前宪法的
12、基础上，对整个国家机关的权限进行了更明确系统的规定。其中，强化人民代表大会制度并恢复国家主席的设置最为典型。恢复了 1954 年宪法关于“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的表述；1982 宪法紧接着明确表明全国人大常委会是作为最高权力机关之全国人大的“常设机关”。与此同时，宪法专条规定了：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。两者从基本定位上大大强化了全国人大常委会的地位，宪法进而规定常委会成员不得兼任行政、审判、检察机关职务，并6赋予其立法和解释宪法的职权，由此通过组织性规定和职权性规定等方面对常委会制度进行强化，并逐渐形成了一院制下的常设委员会制度。国家主席的设置
13、在现行宪法中得到恢复，并在日后的政治生活中地位不断提升，这对于完善国家机构的分工、提高整个国家活动的权威与效能、更好开展对外交往、国家的团结和稳定都发挥的积极意义。现行宪法在规范上明确地表达出对宪法监督的重视，规定“监督宪法的实施”分别是全国人大及其常委会的职权中重要职权，在编排顺序上仅列于修改宪法与解释宪法之后。此前制定的部分相关法律，在新的宪法基础之上，先后进行了调整性的修改，1979 年制定四部法律中， 选举法与地方组织法在 1982 年宪法通过后的第六天（12 月 10 日），作出了相应的修改；同日， 国务院组织法出台；人民法院组织法与人民检察院组织法也于次年 9 月 2 日由第六届全
14、国人大常委会第二次会议作出了相应修改。由此，国家机构组织法体系在现行宪法为基础更为完善和全面。（二）以经济为中心的公法制度变革这个时期的公法制度建设，倾向性地围绕经济建设展开，全国人大及其常委会所颁布的法律以及国务院颁布的行政法规的立法目的或主要功能都旨在为经济建设的创造一个良好制度环境。经济体制改革的实践中，在坚持公有制经济为主导的基础上，多种经济成分得到较快发展，特别是私营经济的大量出现和发展，由此带来了经济体制结构的明显变化；个体经、私营经济、 “三资”企业等非公有制经济成分，占全国工业总产值的比重则有改革开放前的几乎为零上升到了 5.6%；在同期全国商业中的比重，全面7所有制和集体所有
15、制商业分别下降为 38.7%和 35.7%，而非公有制经济成分有2.1上升到 25.6。5 然而，1982 宪法对于私营企业并没有作相关规定，私营企业宪法地位尚不明确。随着私营企业在城市和乡村的发展，很快就引发了一系列的宪法问题和法律问题。土地制度也是当时经济改革中遇到的一个障碍和问题。1982 年宪法颁布时，其第十条第四款对于土地的流转方式作出了一些明确的禁止性规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。 ”但是，随着经济的发展，要吸引外资，如果土地的使用权不能作价，将它作为合资或合作的一个部分，对我国经济发展是不利的。1988 年，七届全国人大一次会议通过了宪法
16、修正案，为实践中存在的私营企业和土地的有限流转“正名”：第一方面，在宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。 ”第二方面，修正案把土地的出租从原先的属于禁止之列排除出去了，并把土地的使用权和所有权分离开来，明确规定土地的使用权可以转让。除了宪法修改之外，国务院在这个时期颁布了相当数量的规范政府管理与调节经济问题相关之行政行为的行政法规，例如，1982 年颁布了物价管理暂行条例、 工商企业登记管理条例；1983 年颁布了城乡集市贸易管理办法、 金银管理条例；1984 年国务院基于第六届全国人大常委会第七次会议通过的关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，颁布了资源税条例、增值税条例、 国营企业所得税条例、 国营企业调节税征收办法、 产品税条例、盐税条例等一系列税收条例；1985 年，颁布了国务院关于行政区
