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1、1公务员泛化批判摘要公务员法调整范围的拓展，即公务员的泛化与非专业化，违背了分类管理的发展趋势和时代要求，也必将引发理论上的无谓纷争和现实执法中的混乱。因此，针对该问题展开比较法、行政法、宪法以及立法目的意义上的学术批判，不但有利公务员制度自身的良性发展，而且必将会对宪政改革和法治建设提供智识支持。关键词公务员，泛化，批判法治之道在于“治权”， “治权”之道在于“治吏”。因此，制的昌明反映着一个国家宪政建设和法治完善的程度。也正是从这个意义上讲，2005 年 4 月 27 日中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法）的颁布具有重大的现实意义和时代导向性，至少从立法目的上讲是这样。其中，交流与回
2、避制度的精细化、申诉制度的进一步完善、聘任制的确立以及下级对上级说“不”的制度安排，都成为人们赞许和圈点的理由。但仔细研读公务员法不难发现，其间也乏逻辑矛、价值冲突和规则难调之处，而这一切又无不滥觞于法的调整范围的拓展与泛化。本文试图针对公务员范围的扩大展开并非严格意义上的学术批判，以求教方家。一 比较法意义上的批判纵观世界各国，公务员立法过程中争论最激烈的问题之一就是公务员的范围。也正是因为如此，一方面，世界各国（地区）迄今没有形成统一的公务员的公认定义，各国对公务员内涵的揭示，普遍采用的是范围描述法；另一方面，世界各国（地区）对公务员范围的界定亦存在很大差异，概言之，西方诸国对公务员范围的
3、划分2大致有三种类型1：（一）小范围。公务员仅指中央行政系统中非选举产生和非政治任命的业务类工作人员。英国和许多英联邦国家即属此种类型。 （二） 中范围。公务员是指在国家行政机关、国家文化、艺术、教育机构和科学研究机构、公共事业部门和国有企业工作的人员如行政官员、教师、医生、护士、火车司机等。不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员，且政务官只是称谓公务员而不归公务员法规调整。德国是该种类型的典型代表。 （三）大范围。把从中央到地方的所有公职人员统称为公务员。该种类型的公务员除了上述第二种类型的所有人员外，还包括了立法机关、审判机关文职人员甚或军事人员。法、日等国的公务员基本属于这种类型
4、。根据我国新出台的公务员法第 2 条、第 3 条和第 106 条等有关条款之规定，我们可以梳理出未来我国公务员范围的大概轮廓2：（一）行政机关和立法机关中工作人员；（二）司法、检察机关中工作人员；（三）政协机关工作人员；（四）民主党派机关和共产党机关工作人员；（五）人民团体和群众团体机关工作人员；（六）具有公共事务管理职能的事业单位中工作人员。3综上，我们可以清楚地看到，在目前国有企事业单位改革远未彻底的情况下，根据公务员法的现有制度安排，可以说我国是世界上公务员范围最广的国家，并且，能够预见，我国也极可能是公务员数量最庞大的国家。更重要的是，将党委机关、民主党派机关、政协机关以及社会团体机关
5、工作人员一揽子统统纳入公务员行列是不科学，也是不可取的。这至少会带来以下弊害：首先，尽管上述人员实际上一直占用着国家的行政编制、由国家财政负担工资福利，现在“不过是将原来潜在的财政负担人口显性化了”4但是，该作法除了能3说明目前既得利益集团化、冲突化的激烈程度以及立法者“面对现实”的无奈外，亦乏善可陈，更何况立法者也极有可能在有意的推动这样的立法模式。因为， “隐性”的财政负担是改革的对象，也蕴含着无数的潜在改革愿景，并且也总能被负担者因受之无据而无法心安理得。而“显性”化后，由于有法律的依仗而使 “负担”合法化了，纳税人也就“负担”得理所当然了，否则就是“违法”。这样就使其从政治体制改革的动
6、力成了改革的阻力和真正“负担”了。其次，根据近代自然法学派的国家学说，国家是人民契约的结果，人民以捐税换取保护和服务组建了国家机关，国家这一公共产品的法定供给者以公共管理和公共服务作为取得捐税的对价，并且该种供给行为既是职权又是不可推卸的职责，国家未经人民同意，即宪法的确认不可随意地放弃、懈怠甚或有偿让渡这种职责，否则就是违宪和失职。可见，捐税的征收与支出是针对国家及其机关而言的，是国家的“专利”。任何个人和团体都不能借“历史原因”和“实际上行使着公共管理职能”之名，合法地分配税收资源，否则就是对纳税人财产的“抢劫”和剥夺，也是对宪政的亵渎与践踏。 “政党和社会团体不是由人大产生、向人大负责、
7、接受人大监督的机关，也不是法律、法规授权的组织，其工作人员不能直接行使国家公职，自然而然地成为公务员。 ”5显然，根据公共财政理论，上述人员不宜纳入公务员行列。任何政党和社会团体的存续和发展都应以党费或会费来维系，而不能应然地由纳税人“埋单”，政党和社会团体机关人员的管理也只能由政党法和社团法来加以规范。最后，将上述人员纳入公务员范畴进行调整，淡化和模糊了国家与社会的应有界限，确认并加剧了党政不分、政社不分的非常局面，大有国家压挤和吞噬社会之趋势，这与建设“小政府大社会”宪政国家的理念是相悖的。另外，有论者说4“这种作法有利不同部门之间的干部的交流使用”。事实恰恰相反，交流的动力源于差异与竞争
8、，而时下各党派和社会团体机关的工作人员都统称公务员了，他们适用同样的职务与级别管理模式，有着同样的录用、考核标准以及奖惩条件，并且更重要的是，享有一样的工资福利保险待遇。试问交流的动力何在？利益的一致性消释了分歧与冲突，也就没有了活力与竞争，剩下的只有团结和联合了，而这又与现代分权制衡的宪政理念相悖。二 立法目的上的批判公务员制度的确立是人类理性和逻辑方法在政治体制中的具体应用，也是社会分工在政治领域合乎逻辑的事实展开。公务员制度的发生机理就在于实现对公职人员的有效管理，从而避免“封建恩赐制”和“政党分肥制”带来的社会流弊。而科学分类是实现科学管理的前提和基础，没有科学的分类，就不可能有科学规
9、范的管理。而且公务员制度能够从发源国英国在短短 150 多年间迅速普及于世界各国（地区），其根源与精义也正在于“分类”二字。因为，不同类、不同层次的机关承载着不同性质的宪法使命和国家职能，而不同性质的国家职能的运作方式是又很不相同的，从而要求不同的吏制与之相适应。我国公务员法第 1 条开宗明义，将“规范公务员管理”作为立法目的之一，但是在具体的制度安排上却落入了“统一管理”的俗套且离公务员制度的本质要求渐趋渐远。究其实质，这是对传统计划经济体制下“国家干部”大一统管理模式的重新确认和回归，是我国干部人事制度改革的倒退。 “统一管理”是为了管理而管理，看起来是把复杂的问题简约化了，而实际上却是“
10、剪不断，理还乱”，必由“规范管理”为初衷，招致无序和混乱的结果。这种去“个性”而求“共性”的传统思维方式和5工作方法，曾经带给我们了多许痛苦的历史记忆。 公务员法立法历时 5 年、20 易其稿，不少条文之间仍然存在矛盾和冲突，也正是这种 “统一管理”理念指引下公务员泛化弊端的有力佐证。另外，公务员的非专业化和泛化，在一定程度也是对我们“官本位”社会的回应，它必然助长“官僚主义”的公众意识和社会心态。一方面，公务员是国家的垄断资源，也是我国目前社会上最稳定的职业，在就业形势如此严峻的情势下，公务员职位的扩充必定会唤起人们在社会保障体系尚不健全的时代里希冀确保自身未来的普遍心理诉求。而大量优秀人才
11、竞争公务员岗位，不但引导人们把“官”、 “权”、 “利”更加紧密地联系在一起促生更加浓厚的官僚习性氛围，从而视法律为获利的工具和手段，并最终扼杀法治建设的些许成就。而且，大量优秀人才进入“分配”部门保稳妥，相比之下，社会“生产”部门就无法吸纳更多的富有创业精神的人才，富有开拓和创业精神的社会文化氛围长时间也难以生成。而一个缺少竞争和创业精神的社会必然失去活力与生机，这样的社会价值观又会阻碍市场经济的培育与发展。问题是，我们真的需要那么多的公共管理“人才”吗？申言之，我们真的需要那么多由纳税人供养的公共管理“人才”吗？这样的公共管理人才的大量存在是有利“公共精神”的生成呢，还是扼杀“公共精神”生
12、成的元凶？另一方面，各个社会团体、甚至各个民主党派，就其实质来讲是群众性自治组织之一种，它们的机关领导和干部本应由内部成员民主选举产生，它们的领导干部与机关之间、不同区域团体与中央团体机关之间也是另外一种关系和运作模式，而现在都统一行政化和科层化了。这不但不利于各团体、各民主党派在民主气氛下的发展和成长，而且这种“衙门化”和“衙门作风化”，也是滋生官僚主义的沃土。现实生活中 “消协”和“律协”的行政化与机关化不就是明证吗？ 三 行政法上的批判6通过上述域外公务员范围的比较，我们不难发现，无论公务员的范围多么的宽泛或狭窄，也无论公务员法制如何的发展变化，行政机关工作人员一直是各国公务员法调整的核
13、心对象。该项制度的母国英国也正是基于规范和管理行政人员的考虑才逐步构建起公务员法制的。公务员法也是各国行政组织法的有机组成部分和重要研究内容。因为，无论任何国家，行政机关工作人员的数量在整个国家机关工作人员中无一例外地占有绝对优势。并且，与司法权和立法权相比，行政权又具有主动性、多元性、强制性、自由裁量性和单方意志性等特点，极易造成相对人权益的直接损害。就世界范围而言，行政权因应自由市场经济的品质缺陷日益扩张，并最终导致了传统宪制危机的发生。6所有这一切，都使行政权及行政权的行使者成为现代法治关照和规制的重心。然而，我国公务员法将不同类别、不同层次、不同属性和不同系统的机关工作人员统一纳入公务
14、员范围进行调整，淡化了公务员法的特征，模糊了公务员法的行政法属性，增加了公务员法与其他法律规范之间的矛盾，不利于从根本上解决我国公务员队伍中存在的问题。如此庞杂的公务员序列，消释和泯灭了行政机关工作人员的特点，阻却了行政机关工作人员素质的提升和进一步的专业化发展，不但有悖于依法行政的宪政方向和改革预期，而且给行政法理论的研究引入了混乱的因子，使行政法理论研究因受制因素过多而无法深入，而理论上的混乱也必然引发现实操作上的更加无序。四 宪政意义上的批判“统一管理”立法理论指引下的公务员泛化，不但有违“权力多中心主义”或日7“权力中心多元化”的宪政精神，而且由于立法技术上的种种困难，也使新出台的公务
15、员法多处违宪或有违宪之嫌，主要表现在：第一，就世界范围而论，各国公务员法概属行政法的范畴，而我国公务员法既然规定了人大、司法等各个国家机关、社会团体以及党派机关工作人员的法律地位，根据宪法理论和法律位阶的规范要求，应属宪法的范畴，实质上应是宪法性法律文件或“基本法”。而按照我国现行宪法和立法法的有关规定，制定和修改基本法应属全国人大的职权范围。而公务员法的通过机关却是全国人大常委会，试问人大常委们有权自己决定自己的法律地位？第二，在代议民主制下， “为了使议员或人民代表能够畅所欲言、充分表达民意，各国宪法和法律都规定了他们在议会发言的免责权。 ”7而我国公务员法第 53条又要求所有公务员“不得
16、散布有损国家声誉的言论。 ”显然，这与我国现行宪法第 75 条“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”的规定是相抵触的。因此，也是违宪的。问题是，在目前我国违宪审查机制尚不健全的情况下， 立法法第 88 条仅仅规定全国人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，却对具体的操作性程序语焉不详。为法制统一计，这不能不说是一个有待深入研究的重大理论的问题。第三，在我国，人民代表大会制度是宪法确认的国家的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关必须依法对其负责。人大代表和常委只对选民或选区负责，而不受其他任何机关的干涉与管理。而我国公务员法第 10 条规定，中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作；第 54 条有公务员执行或保留意见地执行上级决定或命令的规定；第 56 条有对公务员开除8等 6 种处分的规定。试问人大常委的上级是谁？他们能适用开除的处分和被 “责令辞去领导职务”吗？这有悖宪法
