监管执法_资本市场健康发展的基石_肖钢

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1、求 是 杂 志201315经 济 改 革 与 发 展经过 20多年的发展， 我国资本市场已经成为全球最大的新兴市场， 在经济金融体系中的作用越来越重要， 对全球金融市场的影响也越来越大。当前， 要准确把握十八大以来党中央国务院对资本市场改革发展的新定位、 新部署，勇于攻坚克难， 加快监管职能转变， 加强监管执法， 切实维护市场公开、 公平、 公正和投资者合法权益， 促进资本市场健康发展。一、加强监管执法是资本市场健康运行的重要前提资本市场具有法治依赖性， 需要推动法治建设、 加强监管执法,保障市场运行不 “脱轨” 。与其他要素市场不同， 资本市场的双重性突出，既高效， 又脆弱。如果没有有效规则

2、， 或规则得不到遵守， 逐利的资本就会冲破诚信的底线。轻则导致市场萎缩和停滞， 重则滋生和传导风险， 危及经济运行和社会稳定。这就决定了要发展资本市场， 就离不开法治， 就离不开监管执法， 资本市场必须走向法治市场。18世纪初期英国和法国先后发生股市 “泡沫危机” ， 引发全国陷入政治动荡， 主要原因就是早期市场依靠自发自律调节， 操纵、 欺诈行为容易泛滥、 失控。美国 1929年爆发股灾， 根本原因也是在此前 100多年的历史中， 既没有统一的成文法， 也没有出面维护市场秩序的公共机构。危机促使罗斯福政府痛定思痛， 制定了一系列证券法律，设立美国证监会。资本市场投机违法行为具有伴生性， 成熟

3、市场的发展过程,就是一个不断加大执法力度的过程。 资本逐利的本性决定， 信息欺诈、 内幕交易、 操纵市场等投机违法行为是市场的伴生物， 具有长期性固有性， 不会因为市场成熟、 加强管理就能完全消失。 政府的职责就是以执法为己任， 遏制违法行为的蔓延， 使市场功能正常发挥。 近一个世纪以来， 美国国会授予证监会行使的职权， 从一般行政执法权， 到准立法权、 准司法权， 逐步扩大。 近 20年来， 美国国会赋予证监会的执法任务还在加码， 其拥有的职能超出了任何行政部门， 华尔街甚至称美国证监会为三权分立之外的 “第四部门” 。 即便如此， 美国证监会还经常需要请求联邦司法部、 地区检察官联手行动，

4、 提供办案支持， 美国社会仍然经常批评证监会执法不力。 香港特区经历 1998年亚洲金融危机的冲击后， 为提高执法能力， 借鉴英美国家增加了证监会多项权力， 包括过去只有司法机构才可以行使的传唤权、 搜查权、 扣留权。最引发关注的是， 香港证监会于 2004年获得对3 年以下刑事案件直接 “入禀” 法院的权力。 我国具有后发优势， 需要汲取境外的经验和教训，树立持续不断加强监管执法的治市理念。“宽进严管” 、 加强监管执法是当前我国资本市场监管转型的 “着力点” 。党的十八大以来， 党中央国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境、 提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。资本市场监

5、管需要以监管执法： 资本市场健康发展的基石肖钢29求 是 杂 志201315经 济 改 革 与 发 展此为契机， 更加尊重市场客观规律， 扭转 “重审批、 轻监管” 倾向。将 “主营业务” 从审核审批向监管执法转型， 将 “运营重心” 从事前把关向事中、 事后监管转移。对不该管的事情， 要坚决地放， 对需要管好的事情， 坚决地管住管好。对违法违规行为， 毫不手软地追究到底、 处罚到位。二、我国资本市场监管执法面临的形势和挑战我国的资本市场是 “新兴加转轨” 市场， 在20多年来的快速发展中， 注意按照 “法规先行”的思路建设市场， 注意不断加强监管执法。但也要清醒地看到， 在经济社会转型的关键

6、期， 监管执法领域面临着严峻的形势和挑战。违法案件越来越多， 执法资源相对紧张。近年来， 违法案件呈多发高发态势。20092012 年， 案件增幅年均 14%， 2012 年同比增长21%， 2013年上半年同比又增加 40%。目前， 内幕交易案件数量超过一半， 欺诈发行、 虚假信息披露案件在快速上升。同时要看到， 一方面， 还有为数不少的违法行为并没有得到查处； 另一方面， 随着多层次资本市场发展， 市场规模将继续扩大， 违法案件还会增多。面对这一形势， 尽管近年来执法队伍不断加强， 但在监管角色尚未转变到位的条件下， 人员不足、 投入不足、 缺乏激励的问题还长期存在。受编制、 经费等各种限

7、制， 中国证监会系统目前专司执法的人员不到 600 人， 不及职工总数的 20%。而美国证监会经过 2011 年部门重组 ， 执 法 部 门 人 员 达 到 1236 人 ， 占 总 数 的32%。此外， 成熟市场都在利用先进科技装备搜索调查违法行为， 节约大量人力。我国在这方面投入不足， 科技执法还跟不上形势发展。违法手段越来越复杂隐蔽， 执法手段相对不足。随着金融产品创新步伐加快， 混合型、 交叉型产品越来越多。借助互联网， 违法者可以轻易实现跨市场、 跨边境作案。当事人反调查的意识越来越强， 内幕交易开始向隐名化、 集群化、 跨界化、 多层传递演化， 市场操纵出现短线化、 多点化、 合谋

8、化和跨市场化的趋势。部分案件的社会关系复杂， 不仅涉及上市公司、 中介机构高管人员， 还涉及到金融机构、 党政机关干部。这些都对监管者提出了挑战。与此同时， 行政执法普遍存在案件发现难、取证难、 处罚难、 执行难的问题。资本市场案件查实率只有 60%70%， 主要就是因为执法手段不足， 调查困难。当事人往往不配合调查， 暴力抗法事件时有发生。维护市场 “三公” 的任务艰巨， 执法环境亟须改善。在资本市场中， 虚假陈述、 市场操纵、内幕交易等行为严重扭曲价格信号， 使金融资源发生错配， 这是我国市场 “三公” 程度不高的表现。与此同时， 社会法治意识薄弱， 监管执法受到干扰， 违法成本低， 问责

9、不及时。据统计，目前资本市场的法规规则超过 1200件， 问责条款达到 200 多个， 但其中无论是刑事责任还是行政、 经济责任， 没有启用过的条款超过 2/3。毋庸讳言， 其中既有立法修法不及时、 不具体的问题， 也有执法体制不适应， 地方保护主义依然存在的问题； 既有人情世故的原因， 也有不敢碰硬、 不坚持原则的原因。这些因素长期存在， 致使相当一部分责任追究不了。近年来证监会每年立案调查 110 件左右， 能够顺利作出行政处罚的平均不超过 60 件。每年平均移送涉刑案件 30多件， 最终不了了之的超过一半。投资者保护任务越来越重， 维护投资者权益的制度安排不相适应。保护投资者， 就是保护

10、市场。我国拥有全球最多、 最活跃的个人投资者群体， 散户占比高， 缺乏金融风险识别能力， 容易成为各种欺诈行为的受害者。近年来，一些大案要案， 特别是上市造假类案件涉及的主体众多， 受害投资者多则几十万人， 少的也有一万多人。随着公众维权期望值不断提高， 各方面要求监管部门有更多作为的呼声在增加，保护投资者的任务加重。现有的执法模式程序较长， 效率较低， 还不30求 是 杂 志201315经 济 改 革 与 发 展适应威慑违法行为的需要， 还不能尽快回应市场和社会的关切。一方面， 我国还没有形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式；另一方面， 我国投资者维权的渠道还不顺畅， 投资者难以获得

11、经济赔偿。现有法律法规还不适应证券集团诉讼等做法， 支持投资者维权的公共机构有待健全。三、努力构建符合国情的资本市场执法体制机制推进资本市场健康发展， 需要我们提高运用法治思维深化改革、 推动发展、 化解矛盾、 维护稳定的能力， 探索加强监管执法的新路子。建立健全 “主动型” 立法保障机制， 加大制度供给力度。资本市场的立法修法， 需要反映商事规则创新多、 变化快的特有规律， 增强主动性、 灵活性。可以考虑采取 “一年一评估、 两年一小改、 五年一大改” 的方法， 及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中。当前重点是要抓紧修订 证券法 ， 并以 期货条例 为基础， 加快制定我国期货市场的基本法。

12、要进一步细化违法行为认定标准， 提高处罚标准， 丰富执法措施和手段， 增强操作性和匹配性， 建立行政执法和解制度， 研究投资者补偿制度。更多引入刑事司法力量参与监管执法， 强化 “行”“刑” 衔接。建立健全 “高效型” 行政执法机制， 提高监管作为能力。大胆探索金融监管机构作为特定机构， 脱离现行公务员管理模式的改革试点， 在机构设置、 人员编制和薪酬体系等方面实行灵活的机制， 吸引和留住优秀专业人才。要进一步加大稽查执法力度， 严格执法、 公正执法、 文明执法， 大幅提高违法失信成本， 坚决查处大要案。进一步充实执法力量， 保障执法人员安全。向优化流程要效率， 解决好日常监管、 自律监管与稽

13、查执法的职能边界及相互配合的问题， 建立统一的违法线索监控监测平台， 实现调查、 审理、 移送等执法过程标准化。建立资本市场违法违规举报激励机制， 提高案件发现能力。建立健全 “制约型” 查审分离机制， 提高行政执法工作水平。监管机构内部实行调查和审理分开， 是我国行政执法领域的探索和创新。“查审分离” 的目的是从不同角度对违法事实认定和法律应用进行把握， 弥补执法环节中的不足与漏洞， 既最大限度地提高执法的科学性和公允性， 又形成内部制约制衡机制。鉴于实行“查审分离” 后增加了执法环节、 程序和争议， 为避免影响执法工作效率， 发挥好制度作用， 首先要保证调查与审理环节的独立性， 上级有权监

14、督， 但不干预调查部门的立案意见和审理部门的处罚意见。其次， 查审两个环节既要有分工，也要有协作， 要加快统一调查标准和审理标准，建立办案时限制度， 对大案要案及时实行双向提前介入。此外， 针对重大案件或者需要尽快回应社会的案件， 要建立查审协调处理机制， 及时解决调查、 审理和其他执法环节之间的分歧和衔接问题， 提高执法反应能力。建立健全“紧密型”政府部门协同机制，提高风险防范和处置能力。为守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，需要全社会共同构建“大监管、大执法”格局。要加强政府部门信息共享，促进部门协作，加强金融监管协调机制，避免监管重叠和监管盲区。2012 年度，有关部门提供给证监会的涉案个人身份信息达到 2100 多人次，发挥了重要作用。证监会要继续加强与相关部门的合作，建立高效的信息联网查询通道。要针对资本市场重大监管事项，建立国家有关部门、地方政府共同参加的“联手行动”机制，做到对违法行为和风险及时发现、及时制止、及时立案、及时调查、及时处罚、及时公开，高效处置风险隐患。要扩大与境外监管机构的合作。鼓励自律组织等社会力量采取多种方式广泛参与，共同维护市场秩序。提高执法透明度，主动接受社会和舆论的监督。（作者： 中国证券监督管理委员会主席）责任编辑：孙剑31