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1、1南水北调工程建设资金筹措摘要：由于地势、气候不同，我国北方地区普遍缺水，南方部分地区又经常受到洪水的威胁和滞涝等灾害困扰，缺水和洪涝灾害不仅制约经济的发展，每年经济损失在 3000 亿元人民币以上，实施跨区、跨流域调水非常必要、意义重大，南水北调工程规模宏浩、投资巨大，建设资金筹措需有稳定的来源，立法征收水资源税和水利建设费是国家水利建设投资的主渠道和可靠来源，建议“人大”尽快立法、开征税费，早日动工兴建南水北调工程。 关键词：南水北调工程资金筹措研究 1 南水北调工程建设的必要性和紧迫性 水是生命之源，水是一切生物赖以生存和现代社会经济发展不可或缺的必要条件。由于地势、地貌、气候条件不同，
2、我国水资源分布极不均衡，总量中 81%的水量集中在长江以南各流域、地区，加上年际间丰枯变化，一方面北方地区长期干旱缺水；另一方面南方各流域(地区)交替发生洪涝灾害。 水资源是一切资源中最重要的资源；水灾和干旱则是一切自然灾害中(范围之广、损失之惨)最首要的灾害。为趋利避害，充分开发、利用水资源，结合防洪功能的输水、调水，以解决北方地区缺水和改善生态已非常必要，意义重大。 2 南水北调建设规模与资金需求 根据“十五”计划和水利总体规划，近期(2010 年前后)拟从长江流域向北调水总规模(水量)约 400 亿 m3。以 2000 年价格估算，输水工程建设静态总投资约需4500 亿5000 亿人民币
3、。2010 年前，先期实施的(即东、中、西一期)工程投资需1800 亿2000 亿人民币，按 6 年的工期测算，动态投资约需 2200 亿2400 亿人2民币，平均每年 300 亿400 亿人民币(随调水方案的最终确定，该投资还将有一定改变)。如果考虑调水与受水区当地水库联通以相互调节和补偿，还需要建设互通的管道、闸室、泵站和与之配套的城市给排水及环保设施，改造相关水库等投资上千亿人民币，那么上述标明的动态投资将远远不够。 南水北调(包括西线、中线、东线和引江济淮线)是事关国家经济全局的战略工程，不仅输水设施投资巨大，而且输水、提水(东、西线)以及配套的排水和污水处理等运行成本十分惊人。除此之
4、外，调水及水源工程建设投资还受下列诸多因素的影响： (1)随经济发展、人口增加以及调水区和受水区的水源上游无序引水、抽水、浪费等，按当前调水方案及水量，北方受水区的缺水缺口愈来愈大，南方供水区水源可能不足，前者导致调水量需增加，后者拟增补水工程； (2)若为全年均衡调水，水源区的枯水期自身水质、生态都会受到负面影响，必然增大环保投入和供水处理成本； (3)长江三峡水利枢纽库区及以上是南水北调最优质、可靠的水源，但从该区域调水或补水，势必影响已建电站的发电量，按中线调补水 200 亿 m3 计算，三峡电厂和葛洲坝电厂总电量将减少 6%8%，即 60.24 亿80.32 亿 kWh； (4)因气候
5、变化，水源区可能出现丰枯不均、连枯(连续几年来水量少)、同枯(南北方同时遇枯)的情况，即使是实施了调水工程，南北两区仍可能面临缺水。 针对这些主要问题，一方面要求水资源管理机构利用丰水期或夏季多调水(北方同期多储水)，枯水期少调水或不调水，那么拟实施的调水工程输水能力及设施规模应扩大，投资相应增加；另一方面实施调水后，国家或调水经营项目法人理应对水源区的负面影响和损失给予补偿，而且这种补偿应包括调水工程建设的水源区配套工程补偿，以及调水后水环境损失的补偿。 3南水北调工程建设及运行过程中，无论是受水区还是水源区，都必须加大环保、水保、污染源治理和生活废水处理的投入。否则，水源区水量减少、污染增
6、加；北方水量增多、污水四溢，生态后果不堪设想。 3 南水北调建设资金筹措的主要来源与方式 鉴于南水北调工程规模巨大、建设期短、财力投入集中，若东、中、西调水工程同步实施，建设期间每年需工程投资约 300 亿元，加上受水城市给排水管网改造、调节水库改造和污水处理设施的投入，每年约需 400 亿500 亿元。如此之巨大的建设投资，对年年赤字的中央财政和捉襟见肘的地方财政来说，实难承受。 尽管根据统计资料，改革开放 23 年(尤其近 10 年)来，我国国民经济增长迅速，综合国力显著加强；截至 2001 年底，GDP 实现 8.8 万亿元，年平均增长超过 7%，国家财政收入从 10 年前的 3000
7、亿元左右增长到 15000 亿元；国家外汇储备约1600 亿美元；城市人均收入达到 6400 元。但长期以来，国家财政属赤字财政，尤其是从 1998 年开始，为刺激国内需求，国家实行积极的财政政策，连续几年财政赤字大幅度增加。到 2000 年底，仅长期国债增发了 4000 多亿元，地方配套资金和企业贷款投入 7500 亿元，使用外资 2800 亿美元，国债投资项目在建规模超过 2.2万亿元。若维持增速和投资规模，在经济总量的绝对值不断扩大的同时，意味着投入的成本、代价和债务超常增加，隐性危机伴随增大。据此，当前全部由国家挤挪财政资金投资兴建南水北调工程显然缺乏财力。 2001 年，有业内专家和
8、学者提出以水权交易方式筹措建设资金，既按受水沿线各省市需水量及比例分摊投资，由国家控股的股份公司来管理运作。虽然，国外也有类似方式筹资建设大型基本设施的先例，但多为发达国家和财政富余的政府实施，且政府是无偿投入，运营服务收费价格很低，收益部分仅用于维护和维持设4施良态运行以及少量私人资本的红利。国内个别专家设想以水权或股分筹资，指望通过股份公司上市，在扩大的“泡沫”中获得资金，实际上是不安全、不可靠和不现实的。理由有： (1)受水区整体上的需水量随降雨及来水量丰枯年际变化很大，北方最缺水的月份也往往是南方的枯水期，有时必须与当地调节水库相互补水方解燃眉之需，按股份制企业运营管理，调水经济关系十
9、分复杂，需求不稳定、输水成本大、收益无保障； (2)在兴建调水设施的同时，各受水区城市应投资建设给水、排水管网和污水处理系统，地方政府已无财力再分摊调水主体工程投资，再则为官一任，地方政府领导更愿意将资金投入与财政收入紧密相关的短期项目上，即便承诺则分摊投资的资金到位也十分困难； (3)长距离调水，损失大、成本高，按企业运作制定水价，在受水区居民可能承担自来水及排污系统建设费和运行成本上升导致水价上涨的情况下，额外再摊入高价的调(售)水费，至少部分城市及居民是难以承受的。据初步测算，调水至受水城市购水接口的综合成本价(含沿程封闭管理、保卫、 “水保”、蒸发与渗入水量损失摊销)，视距离长短为 1
10、.57.5 元/m3。南水北调是造福国人、荫及子孙、苦在当代、利存千秋的自然、社会生态工程，理应由国家统筹资源实施。但在国家财政紧张、资金困难情况下，研发稳定的资金渠道，合理、迅速筹集建设资金至关重要。 以笔者谨饬研究，从取之于民、用之于民，社会风险与社会利益因果互动的理念考虑，建议国家(全国人大常委会)为南水北调专门立法，在全国城镇范围内征收水资源税和水利设施建设费，从根本上解决南水北调的建设资金及大中城市防洪投资的资金来源。资源税的范围及具体操作是，国家颁布法律文件，由各流域机构和当地供水部门、国税局联合依法征收抽水、取水单位的水资源税(农民生活和粮5食生产用水免征)，税率暂定为 0.10
11、.2 元/m3。其中，农村非粮食生产、生活(如养殖)用水征收 0.1 元/m3，城镇非生活用水征收 0.2 元/m3。水利设施建设费(或称基金)的征收范围及操作，由城镇国税局和供水部门在居民生活用水中代征水利与防洪(灾)建设费(基金)，费率长期固定为 0.5 元/m3。我国已加入“WTO”，农民可能面临国外农产品进入引发的激烈竞争，为提高农民竞争力，减轻其负担，对农民免征该项费用。 根据统计资料，我国可利用的水资源总量约 4770 亿 m3，人均可利用 460m3。在 668 座大中城市中，第二、第三产业和居民年用水量达 1500 亿m3 以上。其中，居民生活用水 800 亿 m3 左右，非生
12、活用水(工业、机关、服务业等)700 亿 m3 左右。以上述税(费)率测算： 年征收水资源税为 700 亿 m30.2 元/m3=140 亿元； 水利建设费(基金)为 800 亿 m30.5 元/m3=400 亿元，两项税费合计 540 亿元(未含农民非粮食生产用水水资源税)。若部分工业和服务业使用城市自来水，该税费值还可能增大。另外，对宾馆、饭店、高档娱乐和冲洗服务业等税费的征收，可适当提高税率。如果将 8000 万10000 万进入城镇打工的农民计算在内，水利设施建设费将多征 30 亿50 亿元，两项总计约 570 亿600 亿元，完全能满足国家投资兴建南水北调主体工程的资金需求。 为南水
13、北调专门立法征收的两项税费，应作为国家实施水利建设和防洪抗旱的重要资金来源，税率长期固定，税费使用过程应定期报告、严格审计，由财政部直接(或委派会计监督)办理支付,确保资金合理、正当使用，防止腐败行为发生。 调水工程建成后，国家应根据项目轻重缓急，将资金用于其他水利工程，如一方面修建沿海省份大水库，尽可能将沿海充沛的雨量蓄存进一步抽调内地可联通的水库，充分利用淡水资源，避免降水短程入海而损失；另一方面，受水区用水经6处理后入库调往沙化、荒漠化严重的地区，造林植树治理和改善生态。据对调水方案分析，部分调水线路和输水设施的规划仍存缺陷，投资估算中也有许多水份。前者需进行整体优化，控制规模、科学选线
14、、综合利用(如在输水设施上建公路、铺设通信电缆、集中布置绿化带等)，以期减少投资，使调水能重复使用以增加蒸发和降雨，让调水恢复生态，实现水的良性循环，从而减少调用水量，以达到节水和降低用水成本的目的；后者应严把投资概算关，避免随意性的高估冒算和搞“钓鱼工程”。 4 南水北调资金筹措的可靠性与合理性 截至 2001 年底，大部分国有亏损企业、服务业基本解困；非亏损企业效益(利润)增幅明显。除农民人均收入长幅较小外，城镇居民人均收入增长持超12%。2001 年底，全国城乡居民在银行储蓄存款余额已达 72000 亿76000 亿元，加上股市中的私人资本、手持现金和闲散资金，私人资金总量约 85000
15、 亿元，与全年 GDP(国民生产总值)8.6 万亿元接近。 据权威年鉴介绍，我国拥有城市户口并常住城镇的居民占总人口的 30%，储蓄存款却是总额的 80%左右。也就是说，城市约 4 亿人中，拥有存款约 6 万亿元，私人资本总额约 6.7 万亿元。因此，南水北调工程主要依赖城市筹措建设资金，来源是可靠的，方式是合理的，绝大多数居民能够承受和接受。此外，通过征收该项税费，有利于增强企业和市民的节水意识，再辅以差别水价、超量加价的制约性经济手段，促进全社会(特别是耗水大户、排污企业，改进生产工艺、强化管理、降低生产成本)节约用水，以节水带动环保，减少污水排放和污染治理成本，实现水资源科学、合理配置。 市场经济是法制经济，它要求每个经济主体的行为有法可依，受法律约束和保护。强调立法开征这两种税费，旨在依法征税，确保税费稳定可靠，使用正当、合7理。
