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1、_1当当前前县县乡乡财财政政面面临临的的困困难难和和对对策策县乡财政是我国财政体系中的基础环节，也是县域经济发展的重要推动力量，对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。县乡财政能否走出困境，关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到经济能否快速发展，关系到小康社会能否如期实现。因此，直面县乡财政难题，积极探讨解决对策，促进财政工作良性发展刻不容缓。一、县乡财政困难现状（一）县乡经济总量小。目前许多县乡经济缺少充满活力的、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小。区域经济结构还未从根本上得到合理调整，主要依赖农业经济的县域二元结构尚未改变，传统农业仍占主导地位，缺少工业支
2、柱产业，工业化程度低，第三产业特别是新兴服务业发展慢。近年来，我县为加快县域经济发展，积极推进县域经济结构战略性调整，先后培育了食用菌、电线电缆、板材加工等支柱产业，第一、第二、第三产业的比重分别由 1996 年的 58.3% 、20.7% 、21.0% 调整为 31.8% 、41.7%、 26.5，但仍然没有改变以传统农业为主的二元经济结构。（二）财政总体实力弱。一是财政收入总量小。县乡经济总量小从根本上决定了财政收入总量必然小，同时由于经济效益低下，增长速度慢，使财政收入增长空间狭窄，人均水平低。特别是随着农业税税率降点政策的落实，近年内县级一般预算收入总量不会有大的增长。二是从财政收入结
3、构来分析，以农业为主的经济结构决定了县乡财政收入结构中来自农业的比重大，来自工业及第三产业的比重小，来自企业的税收过低，而其他收入所占的比重过大，财政收入的质量不高。如我县 2003 年的县级地方财政收入中，来自农业四税的收入占 61%，来自企业的收入占 28%，其他收入仅占 11%.（三）政策性减收明显。近几年，国家陆续出台的一些减免税政策，对县级财政产生了很大影响。主要有 2004 年起省财政对体制下划的省级收入以_22003 年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的 20%划为省级收入；提高国税起征点；取消降低烟叶特产税外的农业特产税；推
4、进农村税费改革等，使县级财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。仅 2004 年农业税降低 3 个百分点，我县就减收 2996 万元（其中农业税正税 2447 万元）。（四）财政支出增长快。一是政策性财政支出增加较快。1999 年以来，国家先后 4 次出台政策，上调干部职工工资，人均上调工资达 350 元，按照每个县财政供养人员 25000 人估算，每年须新增财政开支 10500 万元。同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使农业、科技、教育支出基数越滚越大。二是财政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。庞大的财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保
5、障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力随之增长，成为县乡经济发展的沉重包袱，是当前财政改革面临的最大困难。三是复转军人的政策性安置，在一定程度上也加大了收支缺口。（五）社会保障缺口大。市场经济条件下要求建立健全日益完善的社会保障体系，其主要目标一是弱势群体实现应保尽保，二是不断提高保障标准。近年来，围绕实现这一目标，县乡纳入社会保障的群体不断扩大，支出不断增加，社会保障缺口有不断增长的趋势。一是养老保险缺口。国有企业是养老保险的主体，目前县乡大部分国有企业因经济效益不好，一方面无力缴纳养老保险费，一方面使过多的冗员进入社保圈，形成个人账户空账及企业欠缴基金缺口而由会由财政承担。据测算 2003
6、 年我县养老保险缺口达 300 万元，收支矛盾十分突出。二是失业保险前景并不乐观。目前，县级失业保险存在覆盖面窄、职工参保率不高、参保单位欠费严重、多数破产企业没有有效清偿等问题。三是最低生活保障线缺口。城镇居民最低生活保障的资金原本就是财政负担，大量下岗人员压向失业保险之后，便会转而压向“低保”。（六）乡镇财政职能弱。一是地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且_3有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方增减财政收入的自主权很小。二是省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。三是专项转移支付需要配套资金，如国家对交通、通讯
7、、能源、广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。四是国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。（七）县乡债务包袱重。特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达 70%以上，债务总额保守估计也在 2000 亿元以上。2002 年审计署对中西部 10 个省、市的49 个县（市）进行审计调查发现，止 2001 年底，49 个县（市）累计债务达163 亿元，相当于当年可用财力的 2.1 倍。县乡债务问题既严重制约了当地经济的发展
8、，甚至影响基层组织正常运转，又加大了财政运行风险，还可能造成农民负担反弹。二、县乡财政困难成因分析形成当前县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有运行体制上的，也有工作机制上的。综合分析，主要有以下几个方面原因：（一）县乡经济基础薄弱。县乡财政困难的根本原因是经济发展缓慢，造成财政实力不强，特别是内陆欠发达地区，表现尤其突出。一是工业支撑不强。缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业。一些改制企业和新上企业由于刚刚起步，还处在享受优惠政策和涵养养税源期限内，对财政的贡献较小。二是农业基础不稳。农业基础设施建设滞后，抵御自
9、然灾害的能力不强；产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农产口基地规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢。三产结构不_4优。低层次和传统产业占据基础地位，占 GDP 的比重相对较小，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、保险、教育、中介咨询、社会服务新兴的第三产业发展不快，对经济、财政的贡献作用还不大。（二）财政体制有待完善。现行财政体制存在财力层层向上集中的机制。表现在：（1）中央集中的程度显著提高。1993 年，中央财政收入占全国财政收入的比重是 22，2002 年上升为 54.9。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集
10、中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。（2）分税制改革后，省、市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。这样，处于基层的县乡自然困难。（三）财政减收增支严重。一是专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。二是中央出台一些导
11、致县乡财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。如干部、职工调资，农业税减免等政策的出台使县乡财政收入大大降低，支出却却大幅增加。（四）事权财权分配失衡。财力层层向上集中，按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时，职能和支出责任却不断下放。目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、义务教育、国防建设、行政管理等诸多责任，而且还要承担支持地方经济发展的责任，许多还是主要责任和“无限”责任。况且下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、管理严、责任重，对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。_5（五）政府职能转变滞后。机构膨胀，人员
12、臃肿，财政管理水平低。主要表现为：（1）包揽了过多经济管理职能。由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能，不善于运用市场规律和市场机制来驾驭和调控经济，不是通过政策去协调、调度资金，而是强制财政出钱或担保，有的把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业，往往是亏损或形成高额负债，而必须由政府提供的公共产品和服务又没钱保障。（2）一些地方不考虑财政的承受能力，建设办公楼、教学楼、修路以及进行其他公益事业建设，加上一些不必要的达标升级活动也相应增加了财政支出。（3）党政机构设置要求上下对口，导致县乡机构臃肿、财政供养人员增多。（六）监督职能发挥不够。财政部门虽然制定了一些措施加强资金监
13、管，但监督职能作用发挥的还不够，还存有薄弱环节。不少地方存在重收入监督，轻支出监督的倾向，习惯以拨代支，以拨代管。除了财政部门自身掌握一定的财政资金外，其他单位和部门也拥有名目不同的各种收入，以致预算内吃紧，预算外“紧吃”。有的地方为完成任务，在收入上搞“空转”或“列收列支”，致使财政收入的完整性和真实性受到影响，严重妨碍了财政的正常运行。三、解决县乡财政困难的对策及建议（一）大力加强财源建设。经济决定财政。因此，解决县乡财政困难的根本途径在于发展经济，壮大财源，发展县乡经济。一是立足工业强县，大力推进新型工业化。依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大经济总量，扶大扶强现有企业，建设一个增长强劲、结构合理、税基丰厚、收入稳固的财源。要正确处理好 “予与取”、“扶与弃”的关系，区别不同情况，利用财政杠杆，从政策倾斜、融投资金、技改挖潜、联大靠强等方面给予大力扶持，使立县企业加快发展壮大，使不够景气的企业走出低谷并逐步迈入骨干企业行列。二是依托龙头企业，大力推进农业产业化。树立工业理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品，_
