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1、_1乡乡村村债债务务的的规规模模、结结构构、风风险险及及效效应应分分析析【关键字】债务规模 债务结构 债务风险 负债效应【摘要】本文依据实地调查资料，从债务规模、债权人结构、用途结构、期限结构和利率水平等方面对乡村债务问题进行描述，并借鉴国家外债分析指标对乡村债务的风险状况做出判断。本文的基本结论有：乡村债务规模大、增长快；正规金融机构是乡村债务的主要债权人，但私人债权比重逐步增加；乡村债务用途多样，办企业和公共基础设施是主要内容；乡村借款多为短期；乡村债务的风险在增加；适度债务有利于乡村发展，但过度债务则有不利影响。 2003 年，我们到黑龙江省 A 乡及 E 村、河北省 B 乡及 F 村、
2、江苏省 C 镇及 G 村和江西省 D 乡等地，就乡村债务问题进行了深入的调研。对全国来说，这些地方的问题有一定的典型性和代表性。我们在调查中采取债务人报告的方式，详细记录了乡村债务的发生和发展过程，掌握了翔实的第一手资料.一、债务规模表 1 调查乡镇历年债务余额（万元）资料来源：根据实地调查资料整理调查的 4 个乡镇和 3 个村都存在规模庞大的债务。从表 1 可以看出，自1996 年以来，4 个乡镇的债务增长速度都很快，到 2001 年底平均债务余额已高_2达 545.7 万元。B 乡 6 年内债务规模增长了 3 倍，年均增长 20.1%；A 乡增长了5.4 倍，年均增长 32.4%；C 镇增
3、长了 11.6 倍，年均增长 50.5%。表 2 显示，1990-2002 年，F 村和 G 村借款总额都超过 100 万元。到 2002 年底这两个村的借款余额分别为 30.4 万元和 16.5 万元，如果加上应付款，债务规模会更大。调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如 C 镇 1999-2002 年债务规模剧增的原因就在于工业园区的拆迁与建设，A 乡 1999 年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大
4、的公共产品，如 C 镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。表 2 调查村历年借款规模 (万元)资料来源：根据实地调查资料整理二、债务结构(一)债权人结构乡村债务的债权主体主要包括农业银行、农村信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等。表 3 为样本乡镇 2001 年底的债权人构成表。表 4 为调查村 1990-2001 年借款的债权人构成表。_3表 3 乡镇政府债务的债权人构成 (万元，%)资料来源：根据实地调查资料
5、整理表 4 调查村借款的债权人构成 (%)资料来源：根据实地调查资料整理上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如 D 乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息 3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如 B 乡的林业开发贷款。非正规金融组织主要是农村合作基金会。1996-2002 年
6、B 乡累计从基金会贷款 304.9 万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20 世纪 90年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。_4地区经济发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权向私人债权的重大转变。
7、20世纪 90 年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993 年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到 1998 年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重 1996 年为 8.82%，1997 年为 8.30%，1998 年为10
8、.69%，1999 年为 8.23%，2000 年为 7.75%。其中 1998 年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从 1996 年的 7400 亿元增至 2000 年的 16386 亿元，增幅达 121%；但财政对农业的支出只从 700 亿元增至 1231 亿元，增幅仅为 75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。(二)债务用途结构乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表 5 为样本乡镇2001 年底累计发生债务的用途结构。从表 5 可以看出，在 2001 年
9、D 乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的 35.3%。另据我们调查，从 1991 年以来 C 镇发生的 5 笔借款中有 1 笔直接用于兴办企业，3 笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查_5也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的 13 用于生产性支出(云德奎，2000)，河南 50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20 世纪 90 年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展
10、。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D 乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为 337.9 万元，其中负债为 213.9 万元，占到了其债务总余额的 13。农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如 D 乡
11、，这类用途的负债占到 13 强。不过，“在城市偏向的影响下，发展中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D 乡向国际农发项目贷款 218.7 万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。对债务的使用作历史性的考察表明，20 世纪 90 年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20 世纪 90 年代中期以后，在广大中西部地区，完成
12、上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提_6供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。表 5 乡镇政府负债的用途结构 (万元，%)注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金资料来源：根据实地调查资料整理(三)期限结构和利率水平负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款
13、，利率比较确定。4 个样本乡镇自 1996 年以来一共向金融机构贷款 16 笔，其中只有 A 乡和 D 乡各有 1 笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从 20世纪 90 年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如 B 乡从 1996-1998 年一共向基金会借款 13 笔，期限短则 3 个月，长则 1 年，月利率高达千分之 19.8。单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期
