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1、1县域财政公共服务能力提升路径研究一、问题的提出 县域财政作为国家财政体系中的基层财政体系，客观上为高层政府公共财政体制框架的建立发挥了重要的作用，在宏观上为相关体制的转换、制度政策的顺利实施以及实现国家的宏观调控做出了重要贡献。同时，在微观上又通过对辖区内提供公共产品与公共服务直接影响绝大多数人口的福利效用水平，其在公共财政体系中的财政地位可以具体诠释如下：1.县域财政体系具有民主财政改革突破点的特质新制度经济学认为，局部制度变迁源于各项制度或各个地区的制度所具有的相对性，局部制度变迁会导致整体制度变迁，而且局部制度变迁有着不易引起国家根本制度变迁的优点。就中国的县域财政体制而言，它具有相对
2、独立的存在空间和作用方式，它也是中国财政体制性矛盾的集中体现点，面临着财政压力、财政风险诸多问题。财政压力的释放出口主要有两个：一是财政政策的调整：二是财政制度的调整。财政政策上的调整属于非制度性、策略性的治理方式变迁，是在给定的财政制度框架内对有限财政政策手段的重新组合和搭配；财政制度上的调整属于基础性的制度变迁，它往往可以通过各种资源的交易改变整个社会的激励结构发生变化。国内外历史经验表明，财政制度变迁释放财政压力的过程可以促进公共财政和民主财政制度的建立，持续的财政压力最终导致公共财政和民主财政制度的演进。笔者认为，县域财政作为基层财政，具备了民主财政中的基层财政优先的原则，而且不具有引
3、起根本制度突变的可能性，所以，把县域财政作为突破口寻2求到释放财政压力的财政制度的调整方案是中国政府的理性选择，进而推动中国民主财政改革的进程。2.县域财政是地方财政运行状况的晴雨表1从地方财政运行的总体情况看，县级财政是地方财政运行状况的晴雨表。由于县级财政是具有财政运行能力的最低的政府层次，基本处于财政收入的最初段、财政支出的最末段，最贴近于经济，尤其是农业经济，所以，所有收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政上。近 20 年来，中国经济的快速发展，经济体制转轨的冲击、长期持续的需求和供给的矛盾、分税制引发的财政收支矛盾、转移支付缺陷、条块管理的冲击、 “三农”问题
4、、教育投入不足、财政困难等问题无一不集中反映在县级财政上。所以，县级财政的运行状况不但对于考察地方财政运行状况、解决地方财政运行问题至关重要，而且也对建立健全中国整个财政运行的良好机制至关重要。3.县域财政关系到大多数人口的福祉有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括 70%的教育预算支出和 55%60%的医疗卫生支出2.县域财政的重要性由此可见一斑。根据公共福利经济理论，社会总效用函数是社会成员个体福利效用之和，而公共产品理论表明，个人的效用函数为他所消费的私人产品与公共产品的函数，即 F i=f（X i，G）。其中，F i 为社会成员 i 的效用函数；X
5、 i 为 i 所消费的所有私人产品；G 为 i 所消费的公共产品（含公共服务），因其消费的非排他性特征，i 所处社区中的公共产品数量是固定的；i=1，2，3n.结合我国国情，无3论从地理因素还是人口因素来看，县域财政对我国国民福祉水平有着重要的影响。据统计，目前我国共有 2 860 个县及 381 个县级市，下辖总计 20 601 个小城镇（2002 年）。县域国土面积占了全国的 62%，人口总数占全国的 70%.3由于县域财政以绝对责任主体的角色承担了全国 70%人口的公共产品与公共服务（G）主要的供给责任，其所提供的产品与服务的数量与质量便成为其辖区内居民个人消费效用函数的重要变量。再结合
6、我国的特殊国情，目前我国县辖区多为农业地区，所辖人口的绝大多数也是农民。而当前我国农村地区公共产品供给不足已成为制约“三农”问题的主要因素之一，因此，一般意义上我们可以将 F i 假定为是 G 的增函数，由此可得知下列影响关系：县域财政GF i社会总福利函数。显然，县域财政通过影响绝大多数人口的效用水平而影响国民的总福利水平。县域财政地位的实现体现在其公共服务能力极大提高上，较高的财政公共服务能力能使县域财政走向民主、开放与健全，也可以破解县域财政所积累的各种矛盾，更重要的是较高的财政公共服务能力能通过使居民公共需求得到充分满足而影响国民的整体福利水平。本文在对县域财政公共服务能力界定后，指出
7、影响县域财政公共服务能力的指标，进而提出具体的提升路径。二、县域财政公共服务能力及影响指标分析财政能力是政府能力的重要组成部分，政府财政能力大体包括三个主要支架：政府的财政收入能力、政府的财政支出能力和政府的财政平衡能力。其中，政府财政的支出能力是政府财政收入能力的体现，是政府财政能力的实践环节。政府的财政支出能力是政府基于本身的财政收入能力，通过公共资金的运用，达到对公共需要的满足程度，我们也可以称其为财政的公共服务能力。县域财政公共服务4能力是县域财政在对国家公共政策的正确认知、理解、接受、整合、协调基础上，通过运用、控制财政资源，能达到的对公共需要满足及公共服务政策目标实现的程度。其中，
8、县域财政公共资金的运用是以财政资金为核心的，对财政人力、权力、行为的综合实践。影响县域财政公共服务能力的因素可以从以下几个指标进行分析：1.县域财政对公共政策的把握能力公共政策实质上是指以民众对公共利益选择为依据，政府或公共部门代为制定的政策。县域财政对公共政策的把握能力大体包括两种能力：一是对公共政策的认知、理解、接受的能力。对公共政策内容及精神实质的认知、理解、接受是对公共政策执行中准确性的把握，对政策目标的一种确信。二是对公共政策的实施能力。主要包括县域财政对公共政策的分解能力和对政策的立案能力。4县域财政的政策分解能力，是指县域财政为了能有效地贯彻中央或上级的公共政策，需要将中央和上级
9、公共政策分解为各项具体的政策，化为各种可供直接实行的措施和办法的能力；县域财政的政策立案能力，是指县域财政不能局限于执行上级的公共政策，而且要注意探索和研究本地区所出现的新情况、新问题，发现公共政策执行中发生的偏差和失误，主动向中央和上级政府提供有关的资料信息、并提出新的政策设想和方案的能力。在实践中，如果县域财政对国家的各项公共政策的把握能力越高，那么，实现公共服务预期效果的成功率就会越大。2.县域财政支出可用资金总量县域财政支出可用资金总量决定着县域财政支出运用财政资金规模的大小，5可用支出资金总量越高，代表县域财政公共服务能力水平就越高，反之依然。我们称之为影响县域财政公共服务能力“量”
10、的指标。决定县域财政支出可用资金总量的因素有：一是县域生产力发展水平。县域生产力发展水平决定了县域内综合的经济实力，从而决定财源的多寡，进而决定县域的财政收入水平，最终决定县域内可以用于财政资金运用额度的大小。而县域生产力水平的高低很大程度上取决于县域内农业、工业等产业的劳动生产率的高低，能带来高附加值的优质生产技术的的运用程度等等。二是财政体制的分权及完善程度。分权涉及到层级政府间辖区内享有的自治权的划分，层级政府间辖区内享有的经济决策权的划分，层级政府间支出责任、税收权力、债券权力的划分等等，分权程度及其完善程度决定着县域经济权利自由度的大小，自治程度的高低、县域财政财权的大小、财政自主性
11、的大小，这些都可以影响到县域可运用财政资金的数额。三是县域的产业结构特征。均衡合理的第一产业、第二产业、第三产业布局能充分地保障县域财政收入的稳定性和充足性，从而来满足县域财政支出总量日益增长的需要。3.县域财政可用资金的支出结构县域财政可用资金的支出结构决定着县域财政运用财政资金质量的高低，可用财政资金的支出结构越优化，说明县域财政公共服务能力越高，反之依然。我们称之为影响县域财政支出能力“质”的指标。决定县域财政可用资金的支出结构的因素有：一是县域生产力发展水平。生产力发展水平不但决定于财政支出的总量，而且可以通过影响县域居民的需求结构，来影响县域财政支出结构的构成。随着经济的发展、社会的
12、进步，县域财政对公共物品的提供也会从满足基本需要型的基础设施和基础服务公共物品走向提供满足较高需要型的文化、娱乐等公共物品。6二是县域人口及产业的结构。县域内农村人口和城市人口的比重，第一、二、三产业的比重也直接影响到财政支出的取向，特别是近些年政府对农业、农村、农民问题的重视，提高了县域这些方面财政支出的比重。三是县域政府职能的转变程度。中国政府职能转变的根本在于退出竞争性、经营性领域，承担起公共领域的事务，财政职能是满足民众的公共需要。如果县域政府职能转变滞后，就意味着财政支出在竞争性、经营性领域投入的比重会大一些，教育、医疗卫生、公共基础设施、安全、福利、社会保障财政支出相对比重就小些，
13、反之亦然。四是国家阶段性的发展政策重心。县域财政支出会随着每一阶段国家社会经济政策的摆动而变化，国家政策发展重心会影响到县域财政支出结构比重。 4.县域政府的公共服务程度县域财政的公共服务程度是衡量县域政府财政服务优劣的指标，县域政府公共服务程度越高，就代表其履行财政支出职能越科学，代表其财政公共服务能力就越高，反之亦然。当前，决定县域政府的公共服务程度的因素主要有：一是县城政府职能的范围。县域政府职能界定越加科学，县域政府的公共服务程度就越高。科学化的县域政府职能内涵包括：服务性的县域政府，以民众的需要和认同为第一行政标准；有限并且有效的县域政府，政府的职能主要集中在公共领域，并且在施政过程
14、中力求以最小的社会成本获得最大的社会效益；法制化的县域政府，以法律对县域政府的行为进行约束，并且县域政府行为的本身也严格地遵照法律进行；负责任的县域政府，县域政府不但要对自己所定的行政规则负责，同时也要对自己的财政行为及产生的行为后果负责。二是县域政府体制架构。政府体制是指政府机关为推行其政务所建立的责权体系、组织结构体系、运行体系、法规制度及其相互关系的总称。政府体制的合理化是提升县级政府公共服务程度的制度基础。有效的政府管理来自有效的政府体制架构。5按照组织行为学的理论，组织就是7一种能量转化的载体。政府组织首先把物质资源、人力智能、知识信息等加以聚集汇合，然后把聚集的各种要素进行制作加工
15、，形成新的功能并将其新的能量释放出去。在这一吸纳、加工、释放的过程中，政府体制的安排，对于能量的总量、作用方向、强度，也即将对县域政府公共服务程度产生至关重要的影响。因此，政府更新行政观念，重塑行政文化，完善政府权责体系，并且依据精简、统一、效能的原则努力构建行政高效、运转协调、行为规范的政府结构体系，这对县域政府公共服务程度的提升是有实质性意义的。三是县域政府的创新能力。县域政府的创新能力也影响着县域公共服务程度。县域政府的创新能力表现在三个方面：首先表现在知识的占有、知识的应用和知识的创新上，核心是对人才的重视。其次表现在县域地方政府的体制创新能力上，核心是政府规模、分工、功能的设计上。最
16、后还体现在县域政府其自身的制度创新能力上。县域政府的制度创新能力，是县域政府在县域社会范围内调整现有的制度安排，以适合先进生产力发展要求的制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来的能力。三、县域财政公共服务能力的提升路径针对影响县域财政公共服务能力的因素，笔者尝试提出提升县域财政公共服务能力的几点建议：1.提升县域财政的自给能力县域财政的自给能力是指县域财政为了满足县域财政支出的需要而进行筹措财政支出资金的程度。如果县域财政筹措的资金能满足县域财政支出的需要，那么就认为县域政府拥有财政上的自给能力，否则认为县域财政的自给能力是缺乏8的。县域财政的自给能力可用县域财政自给能力系数来衡量：县域财政自给能力系数=县域财政的公共预算收入县域财政的公共预算支出通过这一简单的公式，考虑到当前中国县域财政的状况，所共知的是，县域总体的财政自给能力系数会小于 1，这说明县域政府财政缺乏自给能力程度最高，县域财政自给能力表现为脆弱性。其实，我们不难分析到影响县域财政的自给能力的因素：一是财政制度的安排。这些也是被学者们反复论证的事权与财权的划分问题，划分的结果在县域这里
