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1、1全民法治实践 参和权利和责任内容提要：本文从全民法治实践的角度对依法治理主体的基本理念与实践问题进行了系统研究，在此基础上分别探讨了公民在依法治理中的权利、责任及参与机制，党和国家机关在依法治理中的地位、作用和职责，以及其他组织对依法治理的参与问题。关键词：全民法治实践，依法治理主体，公民，国家机关，其他组织发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治的基点在于，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。而依法治理是实施依法治国方略的重要组成部分，是全民参与和承担的当代法治实践，是一个宏大的社会系统工程。近些年来各地推进依法治理的
2、全民法治实践经验证明，要进一步完善党委领导、人大督促、政府实施、司法保障、各方参与的依法治理工作机制，形成地方依法治理、行业依法治理、基层依法治理并举互动的新格局，以推进依法治国方略的贯彻实施，首先必须系统研究和妥善解决有关依法治理主体的理论与实践问题，积极探索发展依法治理主体理论和完善依法治理主体制度的新途径、新方法。因此，本文从如下四个方面试加讨论、略陈管见，以供批判。一、依法治理主体的基本理念与实践问题（一）依法治理主体的概念和特征依法治理的主体，是指具体推动依法治理工作的组织和个人，也即依法治理的组织者、执行者和参与者，包括公民和其他个人、各级各类国家机关、依法治理组2织领导机构、其他
3、有关组织等等，其中国家机关和依法治理组织领导机构是主要责任者。依法治理主体是依法治理系统工程中最重要的因素之一。依法治理主体的主要特点有三：一是范围广泛性，依法治理主体既有组织也有个人，既包括中央国家机关也包括地方国家机关，还包括各行业、各层次的组织机构；二是目标一致性，各类依法治理主体从事依法治理工作的共同目标，是为了创建经济与社会发展所需良好的法治环境，积极推进依法治国方略，加快建设社会主义法治国家；三是分工合作性，各个依法治理主体扮演特定的角色，从不同的角度、层次和方式，分工配合地实施依法治理，以实现依法治理工作成效的最大化。（二）依法治理主体的构成类型和网络体系1.依法治理主体的构成类
4、型。对于依法治理的主体，可从不同的角度分类：从参与依法治理工作的组织形式，可划分为组织主体和个人主体；从参与依法治理工作的法律依据，可划分为法定主体和一般主体；从参与依法治理工作的具体环节和参与程度，可划分为依法治理的组织者、执行者、参与者；从与依法治理行为责任的联系程度，可划分为对依法治理负有直接责任者，即直接主体，以及对依法治理负有间接责任者，即间接主体，而公民属于既负有直接责任又负有间接责任的主体，可称之为实质主体。12.依法治理主体的网络体系。依法治理主体是一个立体互动的圈层结构式网络体系。从纵向来看，其最上层是依法治理工作的组织领导和协调机构，即各级的普法依法治理领导小组及其办3公室
5、；处于中间层次的是承担地方、行业、基层依法治理工作的各类正式组织和非正式组织；作为其基础的是以各种形式参加依法治理工作的广大人民群众。从横向来看，普法依法治理领导小组及其办公室处于核心位置，其外层是承担地方、行业、基层依法治理工作的国家机关，再外层是其他各类组织，最外层是参加依法治理工作的广大人民群众。依法治理主体网络体系中的这些组成要素，各居其位、各司其职、紧密联系、相互配合，从不同的层次、角度和方式来分工配合地实施依法治理，实现依法治理的共同目标。（三）依法治理主体的条件与资格作为依法治理的主体，无论是组织主体还是个人主体均应具备一定的条件，包括必需的权利能力、行为能力、责任能力和社会信誉
6、度，或者说包括个人自然条件、政治面貌条件和业务能力条件。例如，被剥夺政治权利的服刑人员就不具备作为行政执法人员这样一类依法治理主体的基本条件。承担某一类依法治理工作须具备某一类主体资格，否则其作出的行为属于越权无效行为。所谓依法治理主体资格，是指符合法定条件的组织或个人经过一定程序所获得的某地域或系统内依法治理主体的法律地位，其标志往往是拥有某种资格证书或标志，如行政执法资格证。而某种依法治理主体资格的获得、维持、变更和丧失，均应依循一定的程序。例如，从事某一类市场管理行政执法工作的组织，必须是依法正式成立的机构并得到相应的法定授权或合法委托，从事某一类市场管理行政执法工作的人员，须通过特定的
7、考试考核认定程序获得行政执法资格证才能上岗执法。特别是对于司法机关工作人员来说，法定的任职资格条件更高。例如法官的任职资格，现已要求必须既通过统一的国家司法考试又通过法院系统组4织的任职资格考试才能够获得，可见资格门槛已设置得相当高。（四）依法治理主体的权利（权力）与义务（责任）。依法治理主体应当拥有相应的权利（权力），这是其完成依法治理工作任务的必要条件。这主要包括调查了解情况、依法作出行为、作出决定、提出建议等多方面的权利（权力）。依法治理主体所拥有的依法治理权利（权力）不能随意放弃，否则应承担相应的责任。例如一名人民警察在下班回家途中（公务员和企事业职工上下班途中被视为工作准备时间和工作
8、延续时间）遇见人民生命财产正遭受重大威胁，应积极实施救助，否则就要承担行政不作为的相应法律责任以及道义责任。依法治理主体的义务（责任），分别包括政治、行政、社会、法律或道义方面的义务（责任），尽管范围、类别和程度各不相同，均应合法适当地履行和承担。依法治理主体的权利与义务、权力与责任是相互联系和统一的，既不能随意强加，也不能随意放弃。（五）依法治理中的主体问题及对策通过十几年来的普法教育和依法治理活动，广大人民群众依法办事的意识明显增强，主要体现在三个方面的变化：一是学法懂法的积极性大大提高；二是依法参与的自觉性大大提高；三是依法维权的意识大大提高。但从我国各地各行业推行依法治理的具体情况来看
9、，在依法治理实践中仍然程度不同地存在许多与主体有关的现实问题，主要是：1.主体范围过窄，群众参与度较低。5不少人在观念上还存在误区，误以为依法治理只是政府机关的事情，与公民个人关系不大。所以，有的国家机关及其工作人员对于人民群众参加依法治理工作抱持一种忽视、轻视、顾虑等消极态度；有的公民对于参加依法治理工作也抱持一种与己无关、多一事不如少一事的消极态度。这样的认识误区和消极态度，必然大大制约依法治理民主参与程度的提高。2.部分参与者不具备主体资格条件。这是一个社会各方面反映强烈且长期存在的老大难问题。例如在某些地方、某些领域，一些根本完全不具备执法人员条件和资格的人员以检查员、联防队员、交通协
10、管员等身份上岗执法，频繁发生与管理对象的严重冲突，既损害了行政管理相对人的合法权益，又损害了政府机关形象，弊端甚多。3.办事机构不尽统一，指导基层不够有力。在一些地方，依法治理领导小组的办事机构，有的设在当地人大，有的设在司法局，有的设在政法委，还有的设在政府法制办，很不一致。由于机构和体系不统一，造成对基层（街道、乡镇）依法治理工作的指导存在诸多不便，上下脱节，形不成整体合力。例如，上级布置工作找不到“腿”，下级汇报找不到门；最极端的是一些普法和依法治理分开的办事机构，既看不到中央、地方的有关文件，听不到工作部署，又无法参加上级召开的相关工作会议，领会不了上级精神，在工作中只能凭想当然办事，
11、基层依法治理工作的能力和水平很难得到提高。4.基层司法行政队伍力量亟待加强。基层司法行政机构在依法治理中承担着重要职责。但由于管理体制没有理顺，6在一些地方，司法助理员的编制、司法科（司法办公室）的设置过去长期没有得到解决，在一定程度上影响了队伍的稳定和工作的开展。25.依法治理组织工作的经费保障不足。依法治理是一项宏大的社会系统工程，需要一定的物质投入。但是从一些地方的情况看，开展依法治理工作的经费未能列入地方财政预算，经费投入多少往往取决于有关领导同志个人的重视程度及其与有关部门之间的关系程度，故经常是“有钱就干、没钱不干、钱多多干、钱少少干”，或者是区县布置工作，街道（乡镇）出钱办事。6
12、.权限不清、职责不明、权利与义务（权力与责任）脱节。这也是现实生活中比较突出的问题。特别是由于行政组织法律制度建设相对滞后，一些行政执法机关之间的职权职责界限不够明晰，超越权限执法特别是超越权限作出行政处罚、行政强制，致使权力与责任脱节的问题时有发生；公民不能自觉守法和依法维护社会秩序的现象也比较常见。7.失职渎职、滥用权力（权利）、以权谋私。这方面问题涉及到依法治理主体的品质、动机、目的和法律后果，属于比较严重的问题。例如权钱交易，打击报复，行政不作为，不能确保一方平安，以罚款代替一切法律制裁，以及不合法的滥诉、缠诉和群体上访，等等。上述问题的解决，需要在各级党委和政府的领导下，调动社会各方
13、面力量的积极性和创造性，包括中央和地方两方面积极性、国家机关和人民群众两方面积极7性、正式组织和非正式组织两方面积极性，从突出的现实问题入手，通过观念更新和制度创新，逐步建立起新的依法治理运行机制。3为此，特别需要解决好法制教育与依法治理的关系，有针对性地进一步加强法制教育。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策，而且它本身就是一种无形教育，会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。在一些地方的现实社会生活中，权大于法、情大于法、有法不依、
14、执法不严的现象广泛存在，严重削弱了法律的权威地位，极大挫伤了广大公民学法的积极性和热情，成为制约法制教育深入开展的一个心理因素，这是一个亟待解决的难点问题，必须引起全社会的高度重视。当务之急是各级国家机关特别是行政执法机关和司法机关的工作人员应率先垂范，坚决贯彻依法行政和公正司法原则，带动全社会形成学法、守法、用法、护法的良好风气，真正树立起法律至上的权威地位。二、公民在依法治理中的权利、责任及参与机制（一）公民在依法治理中的角色定位我国现行宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形
15、式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。依法治理作为一项国家事务、社会事务和法制建设事业，广大人民群众既可以通过自己的代表和权力机关去推进，理所当然也可以在一定程度上保留行使部分国家治理权，直接参与管理某些国家事务、社会事务和法制建设事业，无疑应当8成为依法治理工作的主体。只有全民参与依法治理，预期的依法治理目标才能更好地实现。中国共产党第十五次全国代表大会确立了依法治国的基本方略，并且通过修宪程序将其载入了现行宪法；党的十六大进一步强调了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权，要把坚持党的
16、领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是我国社会主义事业发展的划时代的里程碑，也是邓小平理论和“三个代表”重要思想的组成部分，是发展社会主义政治文明的必然要求。所谓依法治国，就是广大人民群众在中国共产党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，实现社会主义民主的制度化和法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治理作为依法治国的具体实践，需要付出艰巨而不懈的努力，才能实现社会主义民主和各项事业的制度化和法律化。人民当家作主是我国社会主义民主的根本原则。我国的民主政治建设就是要实现一切权力属于人民，使全体人民以主人公身份平等地、普遍地参与一切国家大事，不仅仅享有政治权利，而且还享有在经济生活、文化生活和社会生活等各个方面的民主权利。党的十六大政治报告指出：要保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。民主和法制是分不开的，建设社会主义民主政治，必须大力健全社会主义法制，否则无法稳健可靠地实现社会主义民主政治发
