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1、1财政联邦主义理论的新发展内容提要:传统的财政联邦主义理论是关于公共部门职能合理分配和不同层次政府间财源合理分配的理论。20 世纪 80 年代以来，财政联邦主义基础理论的各个方面都出现了一些新观点，其分析方法也出现向政治经济学分析和公共部门制度分析发展的趋势，并出现了实验联邦主义和福利改革、财政联邦主义在转轨经济国家和发展中国家的发展以及财政联邦主义与区域经济一体化等新的理论问题。 关键词财政联邦主义（Fiscalfederalism）；基础理论（Basictheory）；分析方法（Analytic methods）；新发展（Newdevelopment） 正如 Musgrave（1959）和
2、 Oates（1972）最初归纳的那样，传统的财政联邦主义理论是关于公共部门职能合理分配和不同层次政府间财源合理分配的理论。但从 20世纪 80 年代以来，财政联邦主义在基础理论、分析方法等方面有了很大发展，出现了一些新的理论问题。国内学界对财政联邦主义理论进行系统性分析的著作较少，其中，刘云龙（1998）对财政联邦主义理论的核心和特点作了评述，没有涉及理论的具体内容和最新发展。 一、财政联邦主义基础理论的发展 随着理论的发展，大量关于财政联邦主义的文献涉及了许多超出其最初含义的内容，如财政分权理论（Oates，1991）、垂直财政不平衡与税收权力分配（McLure，1993）、政府间溢出效应
3、和转移支付（Break，1980）、财政流动和迁移（Wildasin，1991）等，从而使财政联邦主义内涵更加丰富。Oates（1999）因此进一步认为财政联邦主义主要研究不同层次政府的职能和它们之间通过转移支付等工具所形成的相互关系。这一定义表明财政联邦主义与分权之间在概念上有一定程度2的重叠，但财政联邦主义更侧重于不同层次政府的共存和相互关系，特别是在财源方面。而且，这一定义也揭示了财政联邦主义基础理论的三个主要方面：不同层次政府间的职能分配、税收与支出分派和转移支付。 （一）职能分配 传统的财政联邦主义理论认为，中央政府应承担宏观经济稳定职能、扶贫形式的收入再分配职能和提供全国性的特定公
4、共产品（如国防）的职能。这是因为，在经济高度开放与失去制定货币和汇率政策权利的条件下，地方政府难以运用传统的宏观经济调控措施来稳定经济，并且，经济单位能在地区间自由流动的条件下，地方政府的收入再分配职能也受到严重的限制。相反，地方政府应承担提供在管辖区内进行消费的公共产品的职能。因为这些公共产品的有效提供需要充分了解管辖区内选民的偏好和境况，在这方面，地方政府具有优势。但以上职能分配的框架并非固定的原则，而是一般性的指导方针，现实情况的发展与这一指导方针存在偏差。Oates（1999）回顾历史时发现，20 世纪后 50 年日益呈现了财政分权（fiscaldecentralization）的趋势
5、，一些本“应该”由中央政府所承担的职能下放到了地方政府。1996 年在美国，长期以来联邦政府资助穷人的收入分配计划被由州政府来决定其资助规模与形式的新计划所替代。在欧洲，财政分权倡导者所谓的补贴原则（principleofsubsidiarity），即公共政策及其执行应分配给能够达成政策目标的最低层次的政府，已经被马斯特里赫特条约所采纳。 之所以出现财政分权的趋势是因为财政分权能够带来了福利收益。这首先是因为与中央政府相比，地方政府具有了解管辖区内选民偏好和当地公共产品提供成本的信息优势；其次，宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水平的公共产品，从而只能向所有地区提供同一
6、水平的公共产品，考3虑不到地区间的差异（Oates，1999）。最后，财政分权条件下管辖区之间的财政竞争有利于地区公共产品的提供达到有效水平（FreyandEichenberger，1996；Oates，2001），而不会出现公共产品的提供水平下降到底部的现象（Witdasin，1998），并且，财政竞争还能够限制公共部门的公共计划过度膨胀（Oates，2001）。Kirchgassner 和 Pommerehne（1996）对财政分权程度很高的瑞士的各州之间财政竞争的研究表明，各州政府能够很好的承担收入再分配的职能，并且各州公共产品供给体系也运作良好。Oates（1998）总结认为，财政分权
7、福利收益的规模取决于各管辖区间公共产品需求和提供成本之间的差异，而且在各管辖区间公共产品提供成本相同的条件下，财政分权的福利收益与公共产品的需求价格弹性成反比。大量的经济计量研究表明（Rubinfeld，1987；Oates，1996），地方性公共产品的需求典型地不具有价格弹性。因此，财政分权所潜在的福利收益可能很高。 尽管很多学者支持财政分权趋势，但仍有一些学者为传统的职能分配模式提供新的证据。例如，M.Feldstcin 和 MarianV.Wrobel（1998）证明美国州政府在进行收入分配方面很不成功；Tanzi（1996）认为财政分权会给收入再分配和宏观经济管理带来显著的成本。现在的
8、问题是财政分权所带来的福利收益和损失孰高孰低。关于财政竞争福利影响的争论意味着迫切需要这方面进一步的实证研究（Oates，1999）。另外，就算传统的职能分配模式在一般意义上具有正确性，它也不能为具体公共产品的提供职责在不同层次政府间的分配原则提供一个准确的界定。事实上，特定公共产品的提供，如教育和健康，存在很大争议，而且在不同的历史时期和不同的国家，存在很大差异。AnwarShah（1994）和RonaldMcKinnon、ThomasNechyba（1997）对特定公共产品的提供职责向最适合层次的政府的分配进行了分析。 4（二）税收与支出分派 从蒂伯特模型（Tiebout，1965）开始，
9、对于税收分派问题的分析就建立在经济单位、产品和资源在国界之间流动性低，而在国内各地方管辖区之间流动性高的假设条件之上，从而认为地方政府应注重对管辖区内流动性较低的经济单位和要素征税，而把对流动性较高的经济单位和要素的征税权力交给上级政府，也即地方政府应该征收财产税，州政府应该主要征收消费税，中央政府应该主要征收收入税。但这种分派原则并不准确，Oates 和 Schwab（1991）认为地方政府应该注重征收流动经济单位的收益税，即这些经济单位应该对当地政府给予的公共产品和服务为其所带来的收益进行支付。与此同时，从效率要求出发，地方政府要避免征收流动经济单位的非收益税，非收益税最好由上一级政府征收
10、。但财产税是否是收益税存在争议，例如 WilliamFischel（1992）表示肯定，而 P.Mieszkowski 和G.Zodrow（1989）表示否定。R.Gordon（1983）和 Inman、Rubinfeld（1996）提出和分析了在经济单位和要素高流动性条件下，单个管辖区财政决策对其他管辖区产生影响的问题，如税收输出（tax-exporting）、外部拥挤效应（externalcongestioneffects）等。为减少税收影响的输出等管辖区财政决策的外部性，Inman、Rubinfeld（1996）和 McKinnon、Nechyba（1997）提出地方政府应该依靠基于居民
11、的税种（resident-basedtaxes），而不是依靠基于来源的税种（source-basedtaxes），因为前者对基于所有者居住地的生产要素和基于消费者居住地的商品和服务进行征收，而后者对雇佣地的生产要素和购买地的商品和服务进行征收。但是，因为基于来源的税种易于管理，所以被地方政府普遍使用。 关于公共支出的分派，TeresaTer-Minassian（1997）认为研究文献中存在广泛的共识，即支出责任向地方政府下放能够带来实质性的福利收益，而且把公共支出的责任分派给最能代表这些支出的受益者的相应层次的政府将使资源配置的效率最大化。依据这种分析，中央政府只能负责全国性公共产品的提供，这
12、些公共产品5使全国范围受益，并且其提供水平受制于实际经济规模，如国防、外交、州际运输和通信基础设施等。尽管如此，仍有一些观点认为实际中的制度约束会损害支出分派分权化在理论上的效率收益，因为地方政府管理能力较弱，它们不能发展现代化的、透明度高的公共支出管理体系（Tanzi，1996）。然而，世界范围内普遍的实践是把最昂贵的支出责任，如健康、教育和社会服务等，分派给地方政府，却把主要的税收权力分派给中央政府（MarianoTommasi，2001）。这种分派模式产生了严重的垂直财政不平衡，从而为不同层次政府间的转移支付提供了基本理由。 （三）转移支付Oates（1999）指出，各种文献强调了不同层
13、次政府之间转移支付的三种潜在作用：内部化财政溢出效应的收益、地区管辖区之间财政均等化和整体税收体系的改善。不同层次政府之间转移支付主要采取两种形式：附有条件的转移支付（或称之为配套转移支付）和无条件的转移支付。一般而言，用于内部化溢出效应的收益的转移支付多采用配套转移支付，而用于地区管辖区之间财政均等化的转移支付多采用无条件的转移支付。Ferris 和 Winkler（1991）提出配套转移支付可以用委托代理理论加以分析，地方政治家作为代理人其财政决策和行为既要对地方宪制负责，也要对转移支付的授权者或出资者负责。用于地区管辖区之间财政均等化的转移支付建立在衡量各地区财政需求和财政能力均等化公式
14、的基础上，这一公式的结果是向财政能力最差和财政需求最强烈的地区进行倾斜性的转移支付。财政均等化本身还存在争议，它一方面有利于创造一个财政富裕的地区与财政贫穷的地区相互竞争的环境，另一方面却有可能阻止财政贫穷的地区进行必要的、促进发展的地区调整（McKinnon，1997）。关于整体税收体系的改善，主要是指中央政府作为地方政府有效的征税代理，即中央政府与地方政府之间的“税收共享”，其6原因在于有充足的证据表明地方政府的税收体系比中央政府的税收体系更具有累退性质（Howard Chernick，1992）。对转移支付的实证研究表明，地方政府的财政支出对所接收的政府间转移支付的增加的反应比对公众私人
15、收入增加的反应显著得多，这种现象出被称为“粘蝇纸效应”（flypaper effect），也即钱在其最初拨给的部门粘住了。从规范研究的角度出发， Shah（1994）提出有效转移支付需要满足的几个条件：维持地方政府财政收入的充足性、保持地方政府有效的征税和支出控制、促进地方财政均等化、保证转移支付的透明度和稳定性。二、财政联邦主义理论分析方法的扩展（一）政治经济学分析传统的财政联邦主义分析框架包含了福利经济学的传统原则，即对制度的评价建立在这些制度对资源配置和收入分配效率影响的基础之上。然而，政治经济学的发展告诉我们，政府运作的制度安排深刻影响公共部门的职能。因此，财政联邦主义的分析中需要纳入
16、对政府政治目标 （如政治参与程度和个人权利的保护等）和政治经济学分析方法的考虑。Inman 和 Rubinfeld（1997）的研究就把特定的政治目标纳入一个拓展后的目标函数中，分析提出所谓“联邦主义边界”（federalism frontier），即财政联邦主义发展中的经济效率和政治参与之间存在此消彼长的关系，从政治参与角度选择的政治体系（财政体系）比从经济效率最优化角度所选择的体系更具有分散化（财政分权化）的特点，因为公民的政治影响和参与随着政府规模的减小而增加。Frey 和 Eichenberger（1996）分析了地方政府之间的财政协调所导致的“政治扭曲”和财政竞争对于政治家考虑选民偏好的正面作用。政治家追求他们的自身目标，如实现他们的理想、社会特权和物质利益等，这些目标将偏离选民的偏好。由此而产生的政府政策与个人偏好之间的偏差，即所谓的“政治扭曲”7。政治扭曲不但产生于独裁政治体制中，而且也存在于政治家和政党结成反对选民的联盟的民主政治体制中。地方政府之间的财政协调很可能就是这样的联盟，他们将抓住机会通过税收协调，即在不同的管辖区之间联合征收高额统一税收的方式“
