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1、 税税式式支支出出的的一一些些相相关关内内容容1 1税税式式支支出出的的负负面面经经济济效效应应背离了市场经济所要求的税收公平原则。在市场经济体制下，微观主体主要通过价格、税收等信号做出资源配置的判断，而税式支出的运用会改变税收信号，诱导资源为寻求税收优惠而向低效率的部门流动，结果是扰乱市场秩序，成为保护落后的一种手段。 税式支出的 “逆向”效果和对非纳税人的 “排除”增加了新的分配不公。税式支出的 “逆向”效果即随着所得额的增大，受益程度提高，大部分税式支出流向拥有高收入的纳税人，这种“逆向”特征在累进税制中表现得尤为明显。 导致税法复杂化，增加了税收征管的难度。税式支出作为一种特别措施由于
2、种类繁多、形式各异、效应不同，而且各种税式支出措施都有其特定的政策目标、实施范围和执行标准，因而大大增加了税法的复杂性和税收征管的难度。减少了国家的财政收入，造成了税收收入的流失。税式支出是以政府放弃一部分本应收取的税收收入为代价的。大量的税式支出使法定税率与实际税率严重背离，侵蚀了国家的财政收入，造成政策型税收收入的流失。另外，税式支出为大多数纳税人的寻租行为提供了机会。2 2税税式式支支出出的的正正面面经经济济效效应应 有利于鼓励微利有益产品的生产。在市场经济条件下，产品的生产者自主经营、自负盈亏。因此，在利润最大化目标的驱动下，产品的生产者一般不愿意生产那些微利有益产品(产品的社会效益大
3、于产品的企业效益 )。如果政府实行适当的税式支出政策，使产品的外部效益转化为企业内在的经济利益，增加微利产品的税后盈利，就能很好地促进产品的生产者增加微利有益产品的供给。 有利于增加低收入者的收入，提高整个社会的福利水平。政府可以通 免税、减税、应税所得扣除等特殊规定，减轻低收入者的纳税负担，提高低收入者的实际收入，从而使整个社会的福利水平提高。有利于吸引外资，引进先进技术，增加就业机会。尽管税式支出可能减少了政府当前的税收收入，但这种“损失”可以换来国外的资金、先进技术和管理经验，既能利用国外资源、开拓国际市场、增加出口换汇，又可以带动国内其他行业的发展、增加就业机会。有利于消除市场经济发展
4、的盲目性。税式支出可从一定程度上规范纳税人的经济行为，对消除市场经济发展中的盲目性具有重要作用。税税式式支支出出对对产产业业结结构构的的影影响响 在整个国民经济中，对一定产业实施税式支出政策，会随着征税产业的税负再分配，引起资本向税收优惠产业流动，从而实现资源的再配置，落实国家的产业政策。产业结构的调整包括限制发展过快的产业和鼓励支持相对滞后的产业的发展两方面内容，主要是通过调整资产存量、调节资产增量的方式来实现。税式支出是促进和加快“瓶颈”产业发展的有效手段之一。一方面，可以通过制定税式支出政策，促进企业对资产存量的调整，实现资产由长线产品向短线产品转移；另一方面，由于产业结构的形成主要在于
5、投资，税式支出可以影响新增投资的方向和规模，从而实现对资产增量的调节。通过税式支出政策的贯彻实施，可以从宏观上引导社会资源流向国家鼓励发展的产业和地区，从而实现产业结构的调整。 税税式式支支出出对对市市场场机机制制的的影影响响 税式支出的目的是鼓励纳税人从事政府所支持的行业，它是通过给予特定的纳税人或经济活动以一定的优惠待遇而对整个经济结构产生影响的，其机理是通过影响总供给和总需求从而影响市场机制。 从商品课税来看，税式支出的作用主要是降低产品成本。比如对某企业实施了税式支出 (减免税)政策，假定其他条件不变，那么该企业的生产成本就会相应下降，使生产经营者愿意并能够扩大再生产，使产品供给量增加
6、，从而影响市场的总供给。同时，实行税收减免后，企业可以低于同类产品的市场价格出售其产品，价格的降低增大了产品的市场竞争力，销售量增加，因而其利润并不因此而降低。从所得税方面来看，税式支出的作用主要表现在增加利润。例如，某生产型外商投资企业享受 “免二减三 ”的优惠政策。有盈利的第一年和第二年享受免税的优惠政策，这直接表现为企业利润的增加 我我国国建建立立税税式式支支出出制制度度的的意意义义 税式支出制度的建立，决不仅仅是由税收优惠到税式支出概念上的简单变换，其建立具有重要的理论意义和现实意义。 1 1税税式式支支出出制制度度的的建建立立是是认认识识角角度度的的变变换换。 纳税人缴纳比正常税制规
7、定低的纳税额这件事，站在纳税人的角度来看是享受税收优惠，并且这是从分散的个体角度去认识，没有与国家财政收支安排联系起来；而税式支出的提出则是从纳税人的角度转换到了国家财政的角度看待税收优惠问题，并且提出了宏观上的总量控制、结构调整和效益分析的问题，将税收优惠纳入到财政总体安排的框架之内。2 2税税式式支支出出制制度度的的建建立立有有利利于于国国家家加加强强预预算算管管理理, ,促促进进财财税税观观念念的的深深化化 。 现在不少国家每年不仅有年度的财政预算，而且还编制税式支出预算，这样就能全面把握财政活动的各个方面。从预算收支平衡向财政全面平衡转变，使政府财政预算更加完善，充分挖掘财政向社会经济
8、干预和渗透的整体效益，从而更完整地反映政府的活动。人们从中可以清楚地认识到，政府对于经济活动的调节不仅表现为直接的财政支出，而且表现为提供税收优惠这样的间接支出。 3 3税税式式支支出出制制度度的的建建立立有有利利于于发发挥挥税税收收对对经经济济的的调调控控作作用用。从微观角度看，税式支出可以鼓励有益商品的发展，限制无益或少益商品的发展，照顾低收入阶层，在行政和法律上的支持和限制之外，加以区别对待。从宏观角度看，税收对经济增长的影响是通过供给、储蓄、投资、技术进步间接起作用的。以技术进步为例，如果对新兴产业、企业技术改造、新产品开发给予税收优惠，对高风险的科技产业给予特定的税收政策，也会起到鼓
9、励技术进步，促进科技发展的作用。4 4税税式式支支出出制制度度的的建建立立适适应应社社会会主主义义市市场场经经济济体体制制下下公公共共财财政政建建设设和和加加入入W WT TO O 后后融融入入世世界界经经济济全全球球化化的的迫迫切切要要求求。 税式支出概念从 20 世纪 60 年代提出至今，在世界范围内引起普遍重视，各国不仅在理论领域开展研究探讨，而且在实践上积极付诸行动，相继建立了符合国情的税式支出制度，并在实践中不断地总结经验予以发展完善。由于世界绝大多数国家已建立税式支出制度，我国理应顺应这一趋势，适应社会主义市场经济体制下公共财政建设和加入WTO 后融人世界经济全球化的迫切要求，建立
10、符合国情的税式支出制度，增加税制的透明度，以利于国际间的财政信息交流和财政资料分析比较，妥善处理国际税收关系，减少国际税收纠纷。一、目前我国税收优惠政策存在的主要问题 1994 年，我国的税制改革曾对税收优惠政策进行了全面清理，但科学、规范、高效的税收优惠政策体系仍没有真正建立起来。当前我国税收优惠政策方面还存在着很多问题，大致可以概括为：规模过于庞大，目标过于宽泛，手段过于简单，管理过于松弛。具体而言，主要有以下几个方面：1.税收优惠的范围过宽、规模过大。在目前中国的税收制度中，按税种划分，不论是直接税还是间接税，都存在着税收优惠的内容。从三大产业看，目前都有税收优惠内容。具体而言，第一产业
11、内部的农、林牧、渔各业均有税收优惠；第二产业的原材料工业、能源工业、部分加工工业均有税收优惠；第三产业内部除娱乐业外，其他产业均有税收优惠。从地域来看，东部沿海地区、中部地区和西部地区都有税收优惠。从理论上讲，税收优惠制度作为非基准税收制度，应处于从属地位。但从实际情况看，税收优惠的具体规定几乎渗透到了基准税收制度的所有要素，以至于不了解税收优惠制度就无法真正了解整个税收制度。有人估算，从规模上看，现行税收优惠的规模已经达到并超过了由基准税收制度带来的税收收入的规模；其中，商品税的税收优惠与商品税的收入大体相当，所得税的税收优惠则大大超过了所得税的收入规模。宽范围、大规模的税收优惠，导致了税收
12、优惠的“普惠制”，不仅减少了税收收入，扭曲了商品的不同比价关系，造成了效率的损失，同时也加大了税收征管的难度，增加了税收的遵从成本。2.税收优惠的政策目标过于宽泛，导向作用不清晰。中国目前的税收优惠政策目标是多极的。具体有，以优化产业结构，协调区域经济发展，促进科技进步，吸引外商投资，扩大商品出口，推动经济可持续发展等为主要内容的经济发展目标，以保障计划生育，促进文化、教育、卫生、体育、环保事业发展为主要内容的社会发展目标，以政治、军事、外交等其他领域发展为主要内容的其他目标。比如，按照产业政策目标要求，第二产业中的加工工业得到的税收优惠最少；而按照促进科技进步、利用外资、扩大出口的要求，加工
13、工业要享受较多的税收优惠。目前的现实是，外商投资首选东部沿海地区。按照协调区域经济发展的要求，应加快中西部地区发展，自然中西部地区企业要享受较多的税收优惠；而按照鼓励外商投资的目标要求，东部地区企业事实上享受了较多的税收优惠。在多目标同时存在并且彼此存在一定的交叉关系时，要实现政策的预期目标，掌握不同政策手段出台的先后顺序至关重要。否则，多政策目标同时发生作用，极易发生顾此失彼现象。由于复合政策目标不可避免地有互相抵消的作用，从税收优惠上向外界传递的政策导向是模糊不清的，微观市场主体很难辨清政府在某一时刻的真实意图。3.税收优惠政策手段以直接优惠为主，相对单一。纵观我国的税收优惠，常见的方式主
14、要是免税、减税、退税等直接方式，利用税收扣除、抵免、加速折旧等间接方式很少。一般而言，直接优惠方式对纳税人争取优惠的激励作用较大，容易产生某种随意性，有“寻租”的可能；间接优惠方式对纳税人调整生产经营活动的激励作用较大，代表一定的法制性，一般具有政策稳定性。在税收优惠制度较为健全的成熟的市场经济国家，一般以间接优惠为主，直接优惠为辅。这从一个侧面说明了我国规范税收优惠依然任重而道远。4.税收优惠的管理过于松弛，各地不同程度地存在着“优惠大战”现象。从管理主体来看，中国是一个税法制定权高度集中的国家，税收优惠的管理权也不例外。从名义上讲，税收优惠的管理权高度集中于中央，地方政府一般没有税收优惠的
15、制定权。但从实际执行来看，几乎各层级的政府都或多或少地制定了部分税收优惠项目。即使在中央，全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等都有权制定部分税收优惠规定，并且几乎涉及所有税种。因此很难保障政府各部门间以及上下级政府间的税收优惠目标是完全一致的，管理主体之间的利益目标彼此不能相容是很自然的事情，于是经常爆发不同地方间的税收优惠“大战”。从管理过程来看，有关项目的审批、项目执行情况的检查、项目最终效益的评价、相关数据的统计发布等，都没有形成统一规范的一整套制度，基本上使税收优惠处于放任自流状态。尽管税收优惠属于另外一种意义的财政支出，但税收
16、优惠并没有纳入到财政预算管理中，各级政府对此很难进行有效控制。由于管理主体无需承担决策失误的责任，极易诱发随意决策行为。同时，松懈的管理也不利于有关各方对税收优惠决策与执行的监督，很难保障预期目标的顺利实现。此外，过多过滥过松的税收优惠，还破坏了平等竞争的税收秩序，扭曲了依法治税的环境，使得税制结构过于复杂化，为“设租”、“寻租”提供了可能，与我国加入 WTO 后政府公共管理所应具备的透明性原则、可预见性原则精神相悖，从根本上讲不利于加快税收的法制化进程。二、中国建立税式支出制度的必要性和可行性分析在通常的观念中，站在纳税人的角度，税收优惠一直被当作政府给予的恩赐；而站在政府的角度，可以将税收优惠视为政府收入的抵减，进而将其视为一种特殊的财政支出；于是就引出了税式支出的概念。所谓税式支出，指政府为实现一定的社会经济政策目标，通过对基准税制的背离，给予纳税人的优惠安排。税式支出概念的提出是对税收优惠管理的深化，它使政府从单纯税收优惠条款的制定实施来对优惠对象加以控制和监督，发展到以预算形式对优惠总量进行控制以及对优惠结
