地方政府投融资管理体制改革研究

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1、2012 年第 41 期( 总第 2457 期)4地方政府投融资管理体制改革研究本课题组近年来， 各级地方政府在国家宏观经济政策的引导下，通过资源整合， 投融资能力不断增强， 在完善各种基础设施、 加快城镇化进程及促进社会事业发展等方面均发挥了重要作用。但不容忽视的是， 地方政府投融资管理体制仍存在许多突出问题， 严重制约了地方政府投融资量的增长和质的提高。因此， 深入剖析地方政府投融资管理体制存在的问题， 借鉴国内外成功经验， 为进一步推动地方政府投融资管理体制改革提出对策建议尤显必要和紧迫。一、地方政府投融资概念及主要特征( 一) 概念。地方政府投融资是一种与财政、 金融有着密切联系的经济

2、范畴， 是指以地方政府的信用为基础筹集资金， 以地方政府的重要经济、 社会政策为导向， 将筹集到的资金以不同的方式投入到地方性经济建设的运营活动， 其本质是特定的财政分配关系。地方政府投融资可以分为投资和融资两个方面， 这两个方面共同构成了地方政策性投融资体系， 是地方经济体系的重要组成部分。( 二) 主要特征。由于地方政府投融资的主要职能定位于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷， 因而同时具有政策性财政与金融两种特性。同时， 又因其与一般性的财政信用活动或商业性金融有一定程度上的区别， 并且在执行地方政府经济政策过程中往往混合使用， 所以， 地方政府投融资是一种特殊的财政金融活动， 其特征主

3、要体现在以下几点:1. 补充性。政府通过融资方式筹集到的债务性财政收入， 通常是为了弥补政府的预算赤字而为之， 通过这种方式， 实现了单靠财政预算内资金难以完成的社会经济目标， 是地方政府财政资金的特殊补充， 起到了 “第二财政” 的作用。2. 信用可靠性。一方面， 相对于其他债务主体， 政府的信用度通常更高， 更可靠; 另一方面， 如果有政府作为投融资的强力后盾， 对于一些风险较大的项目， 地方政府投融资的参与能大大降低投融资风险， 增强可信度。3. 政策性。由于地方政府投融资的主要目的并不是为了盈利， 而是为了实现政府重要的政策目标的需要，因此， 地方政府投融资与一般社会金融活动又有根本性

4、区别， 它具有鲜明的政策导向性。4. 公共性。地方政府投融资主要运用于社会效益大， 同时存在一定经营效益的产业和部门， 具体而言， 主要包括基础产业、 公用事业、 基础设施等具有社会公共性的投资建设项目， 其主要目的在于为社会提供私人经济部门难以提供的公共产品或者准公共产品。因而从投资领域来看， 地方政府投融资具有显著的公共性。5. 综合性。地方政府投融资既体现财政资金的无偿分配功能， 同时又利用了金融手段来提高资金的有效性和效益性， 把财政性与金融性很好的融合为一体， 在政府宏观调控或者地方投融资项目建设中， 有着财政政策与货币政策双重功效， 是财政政策与货币政策在具体运用的有机结合。二、政

5、府投融资管理体制演变路径改革开放三十多年来， 中国一直致力于投融资管理体制改革的探索与实践， 制定了与当时的宏观经济政策相适应的投融资管理体制。我国的政府投融资管理体制大致可分为三个阶段。第一阶段( 1979 1991 年) 。中国投融资管理体制改革最核心、 最根本的问题在于全社会资源支配权分布的调整、 集中与下放。这一时期地方政府投融资的主要特点是: 简政放权、 指令性计划逐步减少、 基础设施建设逐步市场化。这一阶段， 财政也处于“放权让利” 阶段，地方政府拥有了一定的经济自主权， 资源配置权力有所扩大， 但仍没有从根本上改变中央包揽过多的局面， 地方政府基础设施建设主要依赖于拨款。1979

6、 年， 国家选择2012 年第 41 期( 总第 2457 期)5部分省市、 部分企业进行改革试点， 实行基本建设投资由拨款改为银行贷款即“拨改贷 ” 。“拨改贷” 是固定资产投资管理体制改革的一项重要内容。1985 年以后， 预算内基本建设投资全部实行“拨改贷 ” 。“拨改贷” 的资金名义上属于贷款， 建设单位使用该项资金需要偿付本息，但其本质仍属于财政资金。1988 年， 国务院颁布关于投资体制近期改革方案 ， 加强了对投资结构的调整。这是迄今为止第一份针对投融资体制改革进行系统设想的政策性文件。这一文件的出台初步明确了中央和地方政府的投资权责， 实行重大建设投资分层次管理的方式， 有效调

7、动了地方政府投资重点项目积极性。第二阶段( 1992 2003 年) 。这一阶段是国家投融资管理体制改革的攻坚期， 改革的关键着眼于从资金源头上控制投资规模。1992 年以后， 中国正式确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标。各级地方政府在经济分权、 组织分权和赶超战略的影响下， 资源配置自主性逐步增强， 融资需求日益膨胀， 政府性债务增长较快。1994 年开始实施分税制财政体制后， 地方政府的自主权限进一步扩大， 举债进行基础设施建设的势头很猛。同年颁布的中华人民共和国预算法 第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出、 收支平衡的原则编制， 不列赤字。除法律和国务院另有规定外， 地方政府

8、不得发行地方政府债券。 ” 1998 年下半年， 为了成功应对亚洲金融危机， 有效解决内需不足的问题， 中央政府决定实施积极财政政策， 主要举措是以国债投资为主， 并通过中央与地方政府签订协议的形式转贷给地方政府使用。转贷给地方政府的国债本息由地方政府承担， 省级财政部门是政府的债权、 债务人代表， 负责对财政部的还本付息工作， 并规定转贷资金要直接落实到具体项目。这一阶段还组建了政策性银行， 逐步实现商业性贷款和政策性贷款相分离; 开始实行项目法人负责制和固定资产投资项目资本金制度， 并建立和规范了投融资主体的风险约束机制。第三阶段( 2004 年至今) 。2004 年， 国务院颁布关于投资

9、体制改革的决定 ， 投融资体制改革进入新阶段。这一阶段确定了 “谁投资、 谁决策、 谁受益、 谁承担风险”的原则， 大致理顺了投融资的责权利关系。近年来， 由于受到国际金融危机的影响， 为了扩大内需， 财政部先后尝试使用中央代理发行地方政府债券和地方政府自行发债试点等手段来解决地方政府投资资金不足的问题。中央代理发行地方政府债券是在极其特殊的经济社会发展背景下的一种过渡性制度安排。2009 2011 年， 中央每年代理发行地方政府债券 2000 亿元。2011 年 10 月 20 日，财政部发布了 2011 年地方政府自行发债试点办法 ( 下称 办法 ) 。办法 规定， 上海市、 浙江省、 广

10、东省、 深圳市四个省( 市) 成为首批地方政府自行发债的试点省( 市) 。地方政府自行发债试点工作进一步创新了地方政府融资机制， 为地方政府投资开辟了新的资金来源渠道。经过 30 多年的漫长改革历程，投融资管理体制改革取得较大进展。投融资总量呈高速增长势态， 投融资范围和渠道逐步拓宽， 投融资平台逐渐成为各级地方政府的投融资主体。政府投资的引导效应和资源配置效应逐渐增强， 在一定程度上实现了投资、 融资、 建设、 经营和偿还的良性循环。政府垄断所有投资领域、 包揽天下的局面从根本上被打破， 有效避免了政府既当裁判员，又当运动员的尴尬局面。政府的投资事权进一步明晰， 国有企业与民营企业的竞争日趋

11、平等化， 企业和个人投资的空间不断扩大， 国退民进的投资格局逐步形成。同时，地方政府多元化的融资格局逐步形成。三、地方政府投融资基本情况及主要作用由于受国际金融危机的影响， 国家采取了宽松的财政政策和货币政策扩大内需。在宽松的宏观经济政策刺激下， 地方政府投资规模呈现井喷式增长， 融资规模也迅速扩大( 以全国和广西的投融资数据进行说明) 。地方政府投融资管理职能的发挥在弥补地方建设资金不足、完善城乡公共基础设施建设、 发展社会事业及提升公共服务等方面发挥了积极作用。( 一) 投融资基本情况。1. 投资基本情况。( 1) 全国的投资基本情况。2010 年， 按照投资资金来源分， 全社会固定资产投

12、资总额 310 964. 2 亿元， 其中国家预算内资金 14 677. 8 亿元， 国内贷款 47 258 亿元，利用外资 4986. 8 亿元， 自筹资金 197 099. 2 亿元， 其他资金 46 942. 4 亿元。其中， 国家预算内资金仅占全社会固定资产投资总额的 4. 72%， 国内银行贷款资金占投资总额的 15. 2%， 自筹资金占比 63. 39%。从这些数据来看，在财政收支矛盾依旧十分突出的情况下， 各级政府的预算内投资是十分有限的。因此， 拉动投资的重点在于营造良好的社会投资氛围， 充分发挥政府投资的示范效应，带动信贷资金、 外资和其他社会资本的有效、 同步跟进。( 2)

13、 广西各级地方政府投资基本情况。近年来， 广西充分运用经济杠杆手段， 撬动了民间资本， 吸引了大规模的民间资金， 全社会固定资产投资快速增长， 从 2000年的660. 01 亿元增加至2010 年的7859. 07 亿元， 其中基本建设投资由 281. 54 亿元增加至 3479. 48 亿元， 国有单位新增固定资产由 314. 07 亿元增加至 1128. 52 亿元。“十五” 时期全社会固定资产投资增速为 21. 8%， “十一五” 时期全社会固定资产平均增速达到 34. 7%。按照资2012 年第 41 期( 总第 2457 期)6金来源分， 2010 年的固定资产投资中， 来源于国家

14、预算内资金的比重为 4. 44%， 国内贷款占 14. 09%， 利用外资0. 92%， 自筹资金 64. 19%， 其他资金占 16. 36%。国内贷款、 利用外资、 自筹资金及其他资金之和为国家预算内投资的 21. 38 倍， 而全国的整体水平为 20. 18 倍， 说明广西地方政府投资的引领和带动作用正逐步显现。2. 融资基本情况。由于地方政府特别是基层政府的财力十分有限， 举债搞建设的情况普遍存在， 融资规模迅速扩大， 融资资金来源结构逐步多样化。( 1) 全国地方政府融资基本情况。1997 年以来， 我国地方政府性债务规模随着经济社会的发展呈现逐年增长格局。其中 1998 年和 20

15、09 年增长速度最快， 分别比上年增长 48. 2% 和 61. 92% ( 主要是为应对亚洲金融危机和世界金融危机的影响， 采取了宽松型的宏观调控政策) 。根据审计署出具的全国地方政府性债务审计结果 ( 2011 年第 35 号) : 截至 2010 年年底， 全国地方政府性债务余额 10. 72 万亿元。从政府层级看: 截至 2010 年年底， 全国省级、 市级和县级政府性债务余额分别为3. 21万亿元、 4. 66 万亿元和 2. 84 万亿元， 分别占 29. 96%、43. 51%和 26. 53%。从区域分布看: 截至 2010 年年底，东部 11 个省( 直辖市) 和 5 个计划

16、单列市政府性债务余额 5. 32 万亿元， 占 49. 65%; 中部 8 个省政府性债务余额为 2. 47 万亿元， 占 23. 06%; 西部 12 个省( 自治区、 直辖市) 政府性债务余额 2. 93 万亿元， 占27. 29%。从举借主体看: 2010 年年底地方政府性债务余额中， 融资平台公司、 政府部门和机构举借的分别为 4. 97 万亿元和 2. 5 万亿元， 占比合计为 69. 69%。从借款来源看: 2010 年年底地方政府性债务余额中， 银行贷款为 8. 47 万亿元，占 79%。( 2) 广西各级地方政府融资情况。由于预算内投资资金远远满足不了经济社会快速发展的需要， 而融资能有效缓解城镇化加速进程中的资金约束问题。因此， 广西也加快了地方政府融资平台建设步伐， 融资搞建设成为各级政府加快基础社会建设的主要手段， 并因此形成了大量的地方政府债务。截至 2010 年年底， 广西 156 家负有债务的融资平台公司总负债额达到 1529. 04 亿元。近年来， 广西地方性政府债务余额增速较快。特别是2009 年， 在国家实施宽