沃尔多的公共行政思想

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1、 沃尔多的公共行政思想 沃尔多的公共行政思想 颜昌武 【摘 要】在其近 60 年的对公共行政的探索与思考过程中，沃尔多将自己的时代体验、生命感悟、道德人格与学术著述融为一体，形成了其卓越而独特的思想宝库。沃尔多之所以能脱颖而出并独领风骚，在于他对所处时代的问题有着敏锐的觉察与深刻的理解，他清醒地意识到了这一问题，并为解决这一问题开辟了公共行政学史上独特的“沃尔多路径” 。只要我们严肃地从事公共行政的学习与研究，就会发现沃尔多的思想对我们具有极大的警醒与启迪意义。 【关键词】【关键词】沃尔多 西蒙 现代性 身份危机 规范价值 衡量一门学科成熟与否的一个标准， 是看该学科是否发展出 “自我意识即从

2、自身历史中学习的能力” （Brown 1984）罗森布洛姆和麦克凯迪评论说： “这一看法基本上并可能永远地改变了公共行政研究的视角。此后，学者们必须讨论公共行政理论、实践与改革的政治维度。 ” （Rosenbloom 1984） 。令传统行政学家倍感难堪的是，沃尔多无情地批判说，公共行政的正统观念不仅是一种政治理论，而且是一种起负面作用的理论，一种要将政治问题变为行政问题的反政治理论（Waldo，1948; 1984） 。 沃尔多的论证逻辑是这样展开的。首先，他设定了一种对于政治哲学的概要式理解。然后，通过回顾美国 20 世纪上半叶公共行政兴起的物质与意识背景，通过梳理传统行政学所内含的价值与

3、政治哲学大问题的关系，他得出结论说传统行政学内在地蕴含着一种政治哲学。最后，他指出，传统行政学所蕴含的政治哲学在总体上是有悖于美国的民主宪政的。 在沃尔多看来， “任何一个写作政治哲学的人，都有一种关于美好生活（Good Life）的理念，并至少对实现这一美好生活怀有一丝希望要不然他就不是在写作政治哲学” （Waldo，1948; 1984） 。沃尔多断言，在任何一种政治哲学中都可以看到对“美好生活”的勾画，即使是在那些“无情的” （Hard-boiled）或“科学的”学者那里，这一点也不例外。（Waldo，1948; 1984）对于早期的公共行政学者来说，这种美好生活就是作为“一种信念、理想

4、和罗曼蒂克式的愿景”的民主生活，而美国的使命就是将这种民主带给世界各国（Waldo，1948; 1984） 。不管现实的民主是否减弱了这种罗曼蒂克愿景的光芒，但总体而言，公共行政学者对于民主生活的美好憧憬是毋庸置疑的。 他举例说，“如果我们指责伍德罗 威尔逊、弗兰克古德诺、弗雷德里克克利弗兰对民并不是真正感兴趣的，那么这就是不公正的：因为他们热衷于寻求保存民主的方法” （Waldo，1948; 1984） 。 以此来观照传统行政学，不难发现，它内含着一种政治哲学的框架，包含着民主使命的概念。换言之，传统行政学是负荷价值的，而不是建立在价值中立的原则基础上。沃尔多的这一判断建立在对公共行政兴起的

5、物质与意识背景的回顾与梳理上。 他说， 正统论原则不过是当时美国社会物质与意识背景的产物，而并非什么不变的科学结论。就物质状况而言，这些原则是与美国从一个农业社会向工业社会过渡紧密联系在一起的。 现代公司、 城市化与专业主义的兴起，以及国家所经历的繁荣与萧条，都有助于形成这种正统的世界观。而民主理想的愿景、更高的基本法的观念、进步学说、对科学的信仰以及效率原则，则构成了传统行政学的意识背景。 沃尔多认为， 传统的行政学家相信能够依据专门的技术知识， 建立一个由专业行政人员组成的“民主的统治阶级” （Waldo，1948; 1984） 。他们是“民主的” ，是因为他们为了保护民主而行使政府权力。

6、 按照传统行政学的观点， 更为有效的组织和行政被视为创立称职政府的手段。如果政府不能实现较高的工作效率，那么民主使命就难以完成；寻求行政“原则”就是信赖基本规律的具体体现，因为行政“原则”理应反映“一种更高的规律和一种基本的道德秩序” ；进步应该通过一种有计划的管治社会来予以实现。 “效率准则”表明人们试图将传统的民主制度与新行政技术的要求协同一致。 沃尔多说， 如果要坚持政治与行政二分的原则，那么，公共行政自身就必须构成一种政治学。但它不是关于选举、政党、利益集团、或者区域政治的政治学，而就是政治学本身。它是追求秩序、效率、经济、管理、预言和稳定的政治学。这一类型的政治学可以是理性的、客观的

7、、公平的，是为了公共利益的，但它仍然是一种政治学。 作为政治理论的公共行政学通常不是以政治学的语言被实践的， 而是以管理和效率的语言被实践的。 但是，这种体现在传统行政学中的政治哲学是违背美国传统的政治文化和宪政设计的，其所包含的许多观点也是相互冲突的。最明显的冲突来自于对民主的“削足适履” 。沃尔多通过批评正统论的代表人物古力克， 深入地揭示了传统行政学的内在矛盾。 古力克一方面宣称“效率是公共行政价值尺度方面的最高原则” ，但另一方面又不得不坦承， “我们最终不得不根据政治的价值位序和社会秩序来调和纯粹的效率概念。 例如， 存在着像市民委员会和小型地方政府那样的效率非常低的安排，但它却又可

8、能是民主政体中必不可少的教育手段。 ”他接着说， “然而，对我来说，对效率的这些干扰完全不能排除效率，效率是行政管理科学建立于其上的基本价值， 它们可能会制约行政价值的单一的最高检验标准并使其复杂化， 但却不能改变这种标准。 ” （Waldo，1948; 1984）如果说在古力克看来，民主机制和草根公众对于政府事务的参与不过是一些“干扰” 。但是，宪法所确立的分权原则对于正统论的诸原则来说，就不仅仅只是一种干扰，而称得上是一种颠覆了。因为在宪法的分权原则面前，正统论的那些为了确保效率的“统一命令原则”就显得无从立足。分权原则同样使得正统论所坚称的政治与行政二分原则面临重重困难，因为国会对于政府

9、机构的设立、组织、权限、程序、资金、人员等都负有宪法所赋予的监督权。当被剥得只剩下内核时，由正统论所提倡的行政国家 “在容纳管理概念的反思的阵痛中放置民主哲学； 而在容纳管理事实的变化的剧痛中放置民主机制” （Waldo，1948; 1984） 。 人们也许会指责， 沃尔多更多地是一个破坏者而不是一个创造者， 他只是颠覆了正统论的公共行政世界，却无力建构起一个新的世界（Fry， 1989） 。沃尔多自己晚年在回应这一指责时说， “我的目的并不是去告诉人们思考什么但我尽力去告诉他们如何去思考公共行政” 。 （Brown 1984） ，或者说， “工作中的专制是工作之外的民主的必不可少的代价” （

10、Waldo，1948;1984） 。在其他场合，沃尔多也表达了同样的忧虑， “不管是私人行政还是公共行政，在一个重要的且影响深远的意义上，都失去了对民主理念的忠诚。它们是不忠的，因为它们坚持认为，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某种位于行政之外的东西” （Wadlo，1952a） 。 人们对这种不恰当的行政理论毫无保留的接受， 必然危及到美国的民主根基， 损害到整个社会的自治意识和责任感，这就不仅仅是一个理论的问题，更是一个实践的问题。沃尔多认为： “在我们今天的关键时刻， 造成西方民主传统中道德热忱相对缺乏的原因是多方面的。但是， 可以肯定的是， 我们长期认为我们所坚持的理念是与我

11、们一半以上的醒着的时间是无关的，这一观念必然导致我们国家的某种缺乏活力、怀疑、混乱等状态。 ” （Wadlo，1952a）沃尔多自称， 不管他的研究发展出怎样的维度， 但他对于民主的关注始终 “保持着中心地位” （Waldo，1948;1984） 。在一个声称具有浓厚民主传统的国度，任何危及民主根基的行为与理论都是不可容忍的。人们有理由相信，尽管沃尔多表达的是对作为学科的公共行政的“身份”危机的担忧，但这种实践上的危机才是沃尔多所真正关心的。 余余 论论 自沃尔多之后， “身份危机”已成为用来表征公共行政学问题的少数几个标签之一。时至今日，公共行政学的身份与地位仍然不断遭到挑战，人们一再地质疑

12、： “它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？” (斯蒂尔曼， 2004)从这个意义上，我们可以说，在一个公共行政学家辈出的年代，沃尔多之所以能脱颖而出并独领风骚， 恰恰在于他对所处时代的问题有着敏锐的觉察与深刻的理解， 他清醒地意识到了这一问题， 并为解决这一问题作出了终身不懈的努力。 尽管人们可以对他解决问题的成效见仁见智， 但他试图解决问题的进路以及为解决问题所作的努力， 在公共行政学说史上留下了辉煌的一页。 卡罗尔和弗雷德里克森曾如是说： “在许多方面，我们都是沃尔多的学生。今天，我们学习公共行政， 就是聆听沃尔多的教诲； 今天， 我们研究公共行政

13、， 就是接受沃尔多的教诲；今天，我们实践公共行政，就是践履沃尔多的教诲。 ” （Carroll & Frederickson，2001）对于今天中国的公共行政理论与实践来说， 不加思考地接受西方公共行政的思想无疑不是明智之举。 但只要我们严肃地从事公共行政的学习与研究， 就会发现卡罗尔与弗雷德里克森所言非虚。参参 考考 文文 献献 美登哈特，2002， 公共组织理论 ，华夏出版社。 美法默尔，2005， 公共行政的语言 ，中国人民大学出版社。 美费斯纳，2002， 行政过程的政治 ，中国人民大学出版社。 德哈贝马斯，1999， 作为“意识形态”的技术与科学 ，学林出版社。 美亨利，2002，

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