“筑巢行动”：探索农村五保供养服务新体制

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1、实行 “ 居政分离“ 居委会按照法律法规开展 自治活动。在社区党工 委领导 、社区公共服务中心指导下开展工作，由7 9 人 组成，主要承担托老托幼、图书管理，开展居民教育、 居民议事 、组织文体活动 做好辖区基本情况人户调查 等工作，并通过居民议事会，负责收集来自各方面的意 见建议，讨论社区建设和管理事项，引导群众 自 觉参与 社区事务，对社区各项事务和和公共服务工作进行民主 监督。属于政府及其职能部门职责范围内的事情，不再 由居委会承担。对政府需要居委会协助完成的工作 ，通 过 “ 购买服务”的方式筹集工作经费。 理顺 区直部门与新社区工作对接机制 将原街 道党工委相关 职能调整 至新社 区

2、党工 瞄獗灞匮 璧 燮 便民服务中心。在便 事务 、人 口计生 、综 会保障等多个窗 口。 处理”的工作机制， 社区公共服务中心下 歪 党工委为核心 ，辖 织共同参与的共建格 意识、群众观点和群 ： ，“ 衙门”转变为平 不断改善社区基础设 区建设，为辖区居民 = H = 腽 簦 雨 Jh n 沂 萁 层 、贴近群众。 筑巢行动 ： ( 作者单位：西宁市编办行政处 ) 探索农村五保供养服务新休制 重庆市丰都县编办 一 、农村五保供养服务问题 凸显 在 中国农村社会救助制度中 ，五保供养是唯一 具有相对连续性的农村社会救助项 目。它起始于2 0 世 纪5 0 年代，并在1 9 9 4 年 由国家

3、通过政府法规形式确定 下来。2 0 0 6 年，随着新修订的 农村五保供养工作条 例 出台，五保供养实现了从社区救助到国家救助的 转变。五保供养制度的救助对象为 “ 三无”人员， 主 要是鳏寡孤独残疾人员 ，是整个社会中最为弱势的群 体 ，救助内容包括保吃 、保穿 、保住、保医、保葬、 保教等。然而，随着农村人 口老龄化 日益加剧、计划 生育独生子女户、农民工进城务工导致农村 “ 空巢” 老人逐年增多，农村需要养老和供养救助的人员 日益 增多 ，农村五保供养服务问题也 日益凸显。从重庆市 丰都县情况看 ，主要有以下几个方面： 一是集 中供养水平低。全县人 口中，列入五保 供养对象的1 8 0

4、6 人，进入五保供养服务机构集中供养 的6 5 5 人，仅占供养对象的3 6 3 ；2 0 余所敬老院共有 床位1 l O 0 张，实际利用6 5 5 张，仅 占可用数的5 9 。 个别乡镇为了减轻经费压力还裁减敬老院床位。 二是 经费投 入难保 障。其一 ，供养经费难保 “ 标” 。按照市政府制定的农村五保集中供养经费标 准 ，每人每年供养费为1 2 0 0 元 ，并 由市财政转移支付 解决。这看似能落实的供养经费其实很难足额保障。 转移资金经过乡镇财政，一般都被 “ 平衡”掉一部分 用于其他事业支出；同时，敬老院里的管理人员、工 勤人员工资也是从这些五保人员的供养经费中筹集。 其二，负债资

5、金难偿还。由于修建整修等原因，全县 一 中 国 机构 萼与管 理 2 0 多所乡镇敬老院都不同程度地负债 ，多则5 0 余万， 少则2 3 万 ，累计负债达3 0 0 余万元。其_二，维修经费 难保障。一座敬老院按折旧标准算 ，每年的维修经费 投入要不少于2 万，但实际运行中各级财政基本没有 这笔经费的常规预算，“ 不是危房不维修” ，由于没有 经常性的维修经费保障，导致不少供养对象住房 “ 带 病运行” 。 三是管理体制机制不顺 农村五保供养服务机 构虽然都是 乡镇政府筹款办的，但性质不明确。性质 不明导致主体不明、责任不明，在财力并不雄厚的情 况下 ，乡镇政府或其他机构很难主动承担起投入和

6、管 理的责任 ，少数只是采取应付需要和应对上级检查考 核。比如乡镇敬老院配备的管理人员 ，有的南乡镇民 政办干部兼任，多数是请卸任的村f部任院长，由于 待遇低 、能力弱 、管理不到位 ，有的农村五保供养服 务机构处丁 “ 失管或半失管”状态。据县民政主管部 f 2 0 0 7 年调查显示 ，全县 乡镇敬老院中管理较为规范 的仪有5 所，管理一般的有9 所 ，其余均属 “ 脏、乱 、 筹” 、 四是供养压力逐年增大。随着人 口老龄化现象 的加剧，农村五保供养服务机构的发展面临着新的挑 战和压力。 目前，丰都县6 0 岁以上的老年人 口已近 1 0 万人，占全县总人 口的1 2 以上。据测算 ，2

7、 0 3 0 年 ，6 0 岁以 卜的老年人 将 突破2 0 万 人 ，占总人 口的 2 0 以上 ，而且呈现 l叶 J 老年人 口高龄化、“ 空巢”老 年人大量增多的特点。“ 银发浪潮”的到来 ，将给丰 都县的农村社会保障体制和家庭赡养能力带来巨大的 压 力 、 二、 “ 筑巢行动”探索出符合实际的 农村 养老体 制 针对乡镇敬老院在运行中存在的问题和人民群 众对加强农村社会养老供养服务的迫切要求之间的矛 盾和差距，丰都县开展了以 “ 改善民生，调整农村养 老体制”为主题的 “ 筑巢行动” ，探索出一套符合实 际的农村养老体制。 一是明晰机构性质。根据 农村五保供养工作 条例 有关要求和五保

8、供养服务机构功能拓展的需 2 8 要，将原2 0 个乡镇敬老院更名为社会福利院或中心社 会福利院，确定其性质为 乡镇人民政府主办 、 县民政 局实行业务指导和监督的全额拔款事业单位 ，并啾予 其独立的法人资格。 二是规 范工作职能 、明确社会福利 院的职责 是：在优先供养生活不能 自理的五保供养对象的基础 上 ，吸纳其他有需求的五保供养对象，提供吃 、穿 、 住 、医、葬等方面的生活照顾和物质帮助。同时，对 分散供养的五保供养对象提供必要的供养服务 ，并逐 步开展面向农村社会缺乏供养保障的其他老年人 、残 疾人和未成年人提供生活服务。 三是合理核定编制。按照 “ 因事设职 、按需设岗 和精简效

9、能”的原则核定编制，每个社会福利院编制不 少于2 名，中心社会福利院编制不少于3 名，主要设置院 长、院办经济管理员、医护服务员岗位，规定中心社会 福利院服务范同内的其他乡镇，根据T作需要，确定小 少于1 名在编人员驻院参与管理和服务 r 作 四是提供经费支持。乡镇社会福利院所需经费 纳入县、乡镇财政预算 ，管理人员的T资及其它福利 待遇由所在乡镇划入福利院统一发放。中心社会福利 院的五保供养人员供养资金南送养乡镇按标准预算拨 付 ；所需工作经费和建设维护资金由送养乡镇按送养 人数比例分担。五保供养经费南县 、乡财政按8 ： 2 的 比例分担。同时，通过发展院办经济和鼓励社会捐助 等方式 ，逐

10、步改善供养人员的生活水平 ，院办经济收 入实行 “ 收支两条线”管理，南乡镇人民政府监督专 款专用 。 五 是 对农村 社会 福 利院 实行“ 条 块结合 ，以块 为主”的管理模式。乡镇人民政府是农村社会福利院 的举办单位 ，负责为福利院的建设提供人力 、物力和 财力支持 ，确保农村五保供养政策的落实。同时，具 体组织实施农村社会福利院的制度建立 、五保对象人 住条件把关 、日常衣食住行 、医疗护理 、农副业生产 等方面的事务。县民政局是农村社会福利院的业务主 管部 门，负责创办 、撤销农村社会福利院的审核 T 作；监督检查农村社会福利院经费落实和使用情况； 加强对农村社会福利院日常管理工作和

11、经营活动的指 导 ；对农村社会福利院的T作人员进行业务培训。财 政部门负责落实农村五保供养服务对象的供养经费， 并加强对乡镇福利院的资金管理、使用情况的监督、 检查 。 改革后，丰都县农村养老展示出蓬勃的生机与活 力。截至2 0 1 3 年6 月底 ，多种渠道筹措资金对全县2 0 所 福利院进行了改 ( 扩 )建，完善了功能设施 、美化了 院内环境。同时，由于职责明确 ，相关职责部门和乡 ( 镇 ) 都齐心协力为福利院谋发展提供服务和搭建平 台。各个乡 ( 镇 ) 都为福利院专门划出了土地，有的乡 ( 镇 )人均达No 5 亩。县民政局2 0 1 3 年安排了1 5 万元 院办经济发展补助资金

12、，工商、税务等部门对福利院的 经济发展项目予以减免税费，支持院办经济的发展。各 福利院充分利用这一发展平台，除种植业外，还因地制 宜 ，大力发展手工编织 、家畜家禽圈养 、经果林地承 包 、渔业等项目。如虎威镇中心福利院已办起了相当规 模的生猪饲养场、酒厂、养兔场、藕鱼承包、红心柚果 园以及手工编织、小商品经营、门面出租等1 0 4 j , i“ 院办 项目，年产值达1 0 多万元 ，年纯收入达到2 万元左右 ； 龙河镇福利院通过兴办养殖业 、手工编织花圈、蔬菜 地、经果林等项 目，2 0 1 3 年院办经济收入可达6 万元。 通过财政投入、多方筹资和兴办院办经济，各福利院的 历史欠帐正逐年减

13、少，6 0 以上的福利院已走上 “ 还清 旧帐、规范运行、良性发展”的轨道。 三、多角度持续推进深化体制改革 一是继续深化 管理体制改革。在现有基础上 ， 全面深入推进 ，将改革面从 目前的2 0 个乡镇敬老院扩 大到集中供养人数在3 0 人以上的敬老院。对已改制的 社会福利院，进一步完善职责，强化管理服务。 二是配齐配强管理服务人 员。做好福利院院长 的选任工作 ，将思想素质好 、管理能力强、热心服务 工作的人员选拔补充到院长岗位上去。做好医护服务 员、院办经济管理员岗位人员的补充，扩大选人用人 范围。健全和落实 岗位责任制 ，推行供养服务标准 化。通过制定供养机构服务规范，明确每个岗位具体

14、 职责、工作流程、服务标准和奖惩办法，真正做到定 岗定人定责 ，工作有奖有罚 ，人员能进能出，逐步建 立起标准化服务体系。 2 9 瞄霹强雷毽 国强麟 续将福利院工作人 加大福利院房屋设施 其他管理经费；向社 次，支持帮助发展院 服务水平，为接纳分 巨 。根据国务院 农 农村五保供养资金 ， ，如县级财政解决分 ，省 、市财政应给予 县 ，在县级财力十分 集中供养水平，逐步 洱1 k ， 亚 阜 ： 壬 时调整的正常增长机制。 五是形成五保供养工作合力。要认真研究新形 势下农村五保供养工作面临的新情况 、新问题，出台 做好农村五保供养工作的具体办法，将该项工作纳入 新农村建设的总体规划和议事

15、日程。进一步加大宣传 力度 ，动员社会力量开展敬老爱老活动，努力营造关 心帮助五保老人 、维护五保对象合法权益的社会 氛 围。要落实卫生 、林业 、农业 、畜牧等部门支持福利 院的医务室 、绿化 、沼气、养殖等项 目建设 ；动员社 会力量捐助福利院。 六是拓展农村社会养老模式。要针对 目前农村独 生子女家庭增多、年轻子女外出打工而老年人留守现 象很多的情况 ，在家庭供养资源减少 、供养力下降、 传统家庭养老受到前所未有挑战的形势下，大力发展 社会养老事业 ，探索新型农村养老工作新模式，作为 解决家庭养老问题的重要途径。一是结合农村实际， 尊重传统习惯，创建 “ 集体建院、集中居住 、自我保 障、互助服务”的互助福利院。互助福利院可以由村 集体出资建设，免费供老人居住，水、电、暖设施及 使用费由集体提供 ，人住老人生活所需的吃 、穿 、衣 等由子女负担 ，不仅降低了成本和费用 ，老人之间也 可以相互交流 ，相互照顾，子女亦无后顾之忧。二是 创新管理模式，完善设施设备， 不断吸收有子女且经济 来源较好的老人有偿入住，增加敬老院的收入 ，使养 老逐步成为一种产业 ，形成以老养老的良性循环。