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1、6 6小城镇建设New Countryside Development 新农村建设赵福宇 王宗贵建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署。按照中央关于推进社会主义新农村建设的要求，“新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚”是社会主义新农村的重要内涵，缺一不可。“风貌独特、环境优美、设施完善、服务齐全、乡风文明”的农民新村正是这5个要素的有机结合体。随着城乡统筹战略的不断推进和以民生为本的各项政策的贯彻落实，农村面貌有了很大改善，农民逐步富裕起来。在解决温饱的前提下，进一步加强农民新村建设，改善农村人居环境和农民居住条件，既是社会主义新农
2、村建设的要件，又是广大农民的迫切要求。2011年，经国务院批准调整行政区划，整合重庆市原万盛区、綦江县两地新设立的重庆市綦江区，经济实力更强，资源禀赋更好，产业基础更牢，要素配置更优，政策支持更多。綦江发展迎来了新的历史机遇，踏上了新的征程。今年3月，国务院副总理、重庆市委书记张德江要求各级党委及部门，要坚持以人为本，走民生导向发展之路，切实保障和改善民生。实施农村危旧房改造和建设农民新村，正是进一步推进城乡统筹、保障和改善民生的重要途径。一、綦江区农民新村建设的基本情况綦江位于四川盆地与云贵高原东南结合部，为“西南出海大通道”上的重要节点，素有“重庆南大门”、“西部齿轮城”、“中国农民版画之
3、乡”、“休闲养生圣地”之称。全区幅员面积2747平方公里，辖5个街道25个镇，365个行政村、90个社区，总人口122万。2009年以来，按照住房和城乡建设部、重庆市建委的总体要求及精心指导，原万盛区、綦江县大力实施农村危旧房改造工程，村镇建设发生了一场未曾有过的重大变革，不仅使村镇经济社会发展显著，而且使居民精神面貌焕然一新。 截止目前，綦江区改造农村C、D级危旧房13313户，建设农民新居5801户，惠及6万余人，引导农民聚居建设了以东溪鲤鱼池、永城中华园、古南两路新居、三江黄荆映像、石角金色池塘等为代表的农民新村40个，竣工28个。在渝黔高速、綦万高速、210国道、景区公路沿线形成了一道
4、道靓丽的新农房“风景线”。新建的农民新村配套了 “六通六有”（通路、通电、通水、排水通畅、通广播电视、通信；有小广场、有便民商业网点、有医务室、有垃圾运收站、有农家书屋、有农民新村建设的探索与思考綦万高速公路New Countryside Development 新农村建设6 7小城镇建设New Countryside Development幼儿园）的基础设施和公共设施，既改善了农民居住环境，降低了农房建设成本，提高了农房建设质量；又带动了农村经济发展，节约了土地资源。据测算，农村分散建房户均占地350平方米左右，现在集中建房户均占地200平方米左右（含道路、绿化等公共用地），按全区40个农民
5、新村建设点、每个点60户、户均节约土地150平方米计算，至少节约土地650亩以上。2009年以来，綦江农村危旧房改造和农民新村建设荣获多项市级大奖。市委副书记张轩，市委常委、常务副市长马正其，副市长凌月明，市政协副主席杨天怡等市领导曾先后到綦江专题视察，湖北宣恩、四川泸州、贵州安顺等30多个地方区县派人到綦江考察学习。二、面临的问题和困难綦江的农村危旧房改造和农民新村建设尽管取得了一定的成绩，但也遇到了管理体制、政策限制、资金瓶颈以及土地权属等诸多方面的制约。（一）土地权属和户籍管理受行政村管理体制及户籍制度的制约，在传统的以合作社为单位的土地所有权制度下，土地分户承包，建房用地很难协调落实，
6、甲村的农民不能到乙村占地建房，甚至在同一个村内，甲社的不能到乙社建房，同一合作社内甲户不能在乙户的承包地上建房。同时，农民建房用地指标紧缺，申请建房用地审批困难，特别是一些地理条件较好的小城镇周边的土地都是耕地，要在这里建农民新村，用地成了最大难题。（二）行政区划调整建国以来，綦江经历了多次行政区划调整，上世纪70年代末期人民公社调整为乡镇，1993年撤区并乡建镇，2001年又撤乡建镇，原有的乡、镇政府所在地即“老乡场”，过去都编制报批了场镇规划，加之乡镇人民政府搬迁后，“老乡场”基础设施建设投入越来越少，原来的“政治、经济、文化中心”日渐萧条。（三）城镇体系规划不完善一是綦江过去没有把农民新
7、村建设“正式”纳入城镇体系规划。城镇体系规划和农民新村建设总体规划目前还处在调研论证阶段。二是全区已建的农民新村主要以统建为主，自建和改造为辅。但统建的农民新村是以开发性投资建设为主，选址不科学，对水源、交通、地质等要素考虑不够充分，与当地地形地貌不协调，与农民居住习惯不适应。如地灾避让工程，农民离开原居住地很远，统建的农民新村基本上是类似城里小区的楼房，农民不习惯上楼居住。特别是自建、改建模式弊端更多，既没有统一的规划选址，也没有统一的风貌设计，农户想怎么建就怎么建，既散、乱、无特色，基础设施不配套，质量安全无保障。（四）建设资金不足农民新村建设投资渠道相对单一，没有整合政府各部门对农村的投
8、入。目前，区财政对一个农民新村的基础设施投入资金是60万元。为了解决农民新村基础设施不配套、生活环境打造不完善等问题，实现农民新村“六通”、“六有”，部分街镇采用了简单的“集中居住型”开发投资建设农民新村方式，即由投资商出资、政府负债建设，农民按每平方米750元850元购买入住。由于离自家耕地太远或因不是自己习惯上的单家独院，农民很不满意。结果出现了开发商垫资、政府负债、农民不愿购房入住的状况。由于农民新村配套基础设施建设及环境打造资金投入较大，街镇政府又无资金来源，如果为了完成任务而普遍推行这种模式，基层政府将不堪重负。（五）管理体制不健全的制约一是管理机构不健全。綦江区25个镇和5个街道，
9、目前尚有三分之一的街镇没有建立村镇建设管理所，没古南街道两路村危旧房改造农业产业化綦江县东溪镇上书村危旧房改造6 8小城镇建设New Countryside Development 新农村建设有专职人员。即使建立了村镇建设管理所的街镇，人员未配齐，管理力量弱；二是管理体制不顺。村建所人、财、物由街镇管理，街镇对村建管理人员培训不足。多数村建员在一个地方一干就是几十年，直到退休，打不破乡土情面去履职，也从未外出进修学习；三是管理职责不清。首先，街镇村建管理机构职责不明。重庆市村镇规划建设管理条例赋予县级及以上人民政府建设行政主管部门管理职责，但没有涉及到村建所。街镇政府虽然在农民建房用地、规划、
10、建设等方面实际行使管理权，但该条例又没有明确街镇政府、村委会对农民建房的质量、安全管理职责和行政执法权。其次，街镇国土所与村建所职责分工不清。国土所由区国土部门直管，村建所由街镇管理，但他们都分别负有农民建设用地许可和规划建设用地许可的职责。区级国土部门只负责土地审批，规划部门只负责规划控制，而风貌控制和质量安全监管缺位，存在互相推诿现象，不能有效查处违法违章建设和有效监管质量安全；四是村镇建设管理人员业务水平不高。由于街镇机关、事业人员缺编严重，随意调整村建所工作人员的现象较为普遍，区规划、建设、市政部门同为村建所的区级主管部门，却没有主动组织村建员进行系统的业务和执法培训。新上岗的缺少专业
11、知识，多年在岗的缺乏创新精神，村建管理队伍总体业务能力和管理水平不高；五是农房建设管理基本处于无序状态。一方面，非法建设量大面广，城乡结合部、场镇周边、交通沿线、旅游景点等地的小产权房肆意建设，建房户与土地承包户商妥即破土建房，严重影响綦江区城乡建设总体规划。另一方面，质量安全无保障，一些农民建房没有规范标准的设计图纸，施工人员都是没有相应资质的村民，有的甚至从来没建过房，全凭看别人怎么建就依样画瓢，多数房屋无圈梁、无构造柱，工程质量难以保证，有的新房建完就成了危房，施工安全事故也时有发生。三、做好农民新村建设的对策建议笔者认为，农民新村建设是助推社会主义新农村建设的战略性措施，应与国家农村危
12、房改造工作进行有机结合。农村危旧房改造工作必须坚持“住房最危险、经济最綦江县三江街道黄荆映像6 9小城镇建设New Countryside Development困难、满足最基本的居住条件（4060m2）”三个基本原则，逐步引导农民集中居住。在大力实施农村危旧房改造过程中，结合实际，探索创造，积极引导，走出一条符合政策、顺应民心、实惠农民、促进发展的社会主义新农村建设之路，为此提出五个方面的对策建议。（一）农民新村建设必须纳入全区城乡建设的总体规划尽快完成全区农民新村的规划编制和风貌设计。笔者认为，每个农民新村在选址、规划上要抓住自然村的中心点、临近几个村的结合点，农村的传统聚居点，旅游景区服
13、务点，乡村旅游产业特点等进行分类指导和设计。为了高品质建设农民新村，使农民新村能经受几十年甚至上百年的历史考验。选点坚持“交通方便、地质稳定、水源充足”三个原则；风貌设计坚持“一村一品”或“一村一特色”；建设坚持“六通”、“六有”的标准。农民新村规划范围内的新建农房和改造农房一律按照统一的风貌设计标准进行建设；风貌设计应统一由各街镇委托有资质的设计单位设计，区建设行政主管部门组织专家评审合格后，分步实施。（二）突破政策瓶颈，实行五个结合1.农民新村应与自然村中心点建设相结合。綦江位于四川盆地边缘，属云贵高原地质地貌，特殊的地理条件增大了居民新村建设的难度。针对綦江实际情况，农民新村建设应以街镇
14、为单位，打破现有行政村、社的建制制约，在符合三个选址原则的一个村或几个村的中心点规划建设农民新村。由政府负责基础设施建设，引导农民按规划设计要求集中统建或自建，逐步形成农民新村聚居点。这样做有利于农村土地合理流转，有利于发展农业产业化，有利于节省各级政府在每个村社的农村电网改造、水利、公路、通讯、文化、卫生等基础设施方面的分散投资，有利于节约土地、增加农业有效投入，有利于增加农民土地流转的收入和就近为产业大户打工的收入。2.农民新村应与“老乡场”改造相结合。“老乡场”经历多次建制调整后已呈停滞败落之象，但农民新建和改建新房却要受当年场镇规划报批后的限制。笔者认为，应把现“事实上”未纳入綦江区城
15、镇体系规划的“老乡场”，“正式”纳入农民新村建设规划和风貌设计，经区级主管机关审批后进行改造和建设，完善设施，引导周边农民集中居住，把“老乡场”驻地村改建成为能辐射带动周边若干个行政村的农民新村。既可改变“老乡场”的村容村貌，形成风貌各异，特色鲜明的新场镇，又能刺激“老乡场”发展。3.农民新村应与居民聚居点改造相结合。由于特殊的历史沿革，綦江有很多农民传统聚居点，如古道上的“幺店子”、“茶店子”、“驿站”等，以其古老的历史文化和自身的传统特点吸引着农民在此聚居。对这样的聚居点，笔者认为可以规划建设为风貌独特的农民新村。尽力保留文物风貌，完善基础设施，让聚居点的特色更加突出，吸引更多的农民前来建
16、新房、住新居。同时，按相关规定给予前来居住的农民更多的政策优惠，鼓励周边农民前来安居乐业。4.农民新村应与现代化小城镇建设相结合。綦江区2012年计划启动22个现代小城镇建设，按照“一镇一品”的要求，结合产业布局和功能定位，进行总体规划和风貌设计，在各个现代化小城镇的规划建设中，特别是解放后的老区公所所在大场镇，其场镇规划范围内都散落分布着一些有上百年历史的老祠堂或聚居几十户、上百户的老房子，改造起来十分困难。一方面，农民自我改造建房既不能批地，又会牵扯若綦江县古南街道两路村示范点綦江县三江街道黄荆映像7 0小城镇建设New Countryside Development 新农村建设干邻居，难度大；另一方面，政府拆迁统一改造又难于解决拆迁补偿的巨额资金。长期以来，改造这些聚居点难以突破，农民居住环境长期得不到改善。笔者认为，如果把这些聚居点改建成农民新村，让新农村建设规划与这些现代化小城镇建设规划进行有机融合建设，让农民按农民新村的统一规划自拆自建。这样，既解决小城镇规划区内大的农民聚居点拆迁难、建设成本高的问题，又妥善解决了农民拆了不能建、危旧房原宅基改造后影响现
