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1、1诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制研究当前，我国正处于社会转型的重要时期，既是经济社会发展黄金机遇期，又是社会矛盾高发期。人类社会是在冲突和矛盾中发展的，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化，人民法院化解社会矛盾、保护人民利益、维护社会稳定的任务越来越繁重。在无数纠纷解决机制中，司法成为各国公认的最经典、最规范、最权威的纠纷解决机制。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。一、诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制的背景2009 年
2、7 月 24 日颁布关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的意见，有效解决了人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，提高了人民调解的社会公信力，对调动各种力量参与社会治理，实现纠纷的有效化解具有积极的引导作用。最高人民法院院长王胜俊强调，全面加强调解工作，是继承中华民族优秀文化和发扬人民司法优良传统的必然要求，是发挥中国特色社会主义司法制度优势的必然要求，是维护社会和谐稳定的必然要求。要正确认识把握“调解优先、调判结合”原则的内涵，有效推动人民2法院调解工作新发展。要积极推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，努力完善中国特色社会主义调解制度。要积极推动诉讼与非诉讼相衔接
3、的矛盾纠纷解决机制建设，努力完善中国特色社会主义调解制度。要坚持在党委领导和政府支持下推动机制建设，运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷，在党委的领导下，纳入社会治安综合治理工作整体推进，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与；当前的工作重点是建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局。注重建立资源共享机制、工作交流机制、职能互补机制、调解衔接机制。人民法院要充分发挥在大调解格局中的引导作用，积极推动有关部门和社会团体、行业协会、企事业单位等有关组织建立健全纠纷调处机制。充分支持和尊重民商事、劳动人事、农村土地承包等仲裁机构依法调处有关案件，推动仲裁制度在纠纷解决方面积极
4、发挥作用。最高人民法院院长王胜俊要求，各级人民法院领导要高度重视调解工作，着力研究提高调解工作水平的措施和方法。要加大培训力度，提高调解能力。要加大司法投入，解决调解经费不足、条件欠缺等问题。要加强监督检查，注重调查研究，及时解决问题，不断总结调解经验，正确运用调解规律，推动人民法院调解工作不断发展。诉讼程序处理的纠纷是有限的，如果诉讼程序与人民调解等非诉讼纠纷解决方式能相互衔接，将会使更多的矛盾得3到及时有效地化解。人民调解等非诉讼纠纷解决方式与诉讼程序衔接，一方面可减少法院司法负担，使法官集中精力解决疑难复杂案件，提高裁判质量。另一方面，符合纠纷当事人的利益。纠纷当事人在矛盾发生以前，双方
5、之间往往有密切的关系，如果能以调解的方式化解矛盾，那么双方这种原有的密切关系还有可能延续，至少不会反目成仇；如果硬性裁判，有可能付出割舍双方原有密切联系的代价。同时，基于纠纷的类型及当事人的实际需求，使当事人能考虑其程序利益和实体利益后，扩大当事人间对纷争自主规制的可能性，以便选择适当的纷争解决程序，使权利能适时、有效地实现。诉讼程序与人民调解等非诉讼纠纷解决方式实现互动，实际上就是形成内外结合的调解强力，使当事人因纠纷影响流转使用的资金、物资尽快正常周转利用，受牵扯的人力尽快得以解脱，从而能安心地从事生产。二、诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要成效（一）非诉讼调解大大节约了当事人的诉
6、讼成本。非诉讼调解避免了法律规定的严格的一审、二审、执行、再审程序，为诉讼当事人节省了诉讼费、律师费、误工费和车旅费等大量开支，真正做到了司法为民。（二）非诉讼调解有效地减轻了审判压力。非诉讼调解提升了审判质量和效率，也减少了执行、信访、审判监督及二4审法院的审判压力，使法官有更多精力投入到审理进入诉讼程序的复杂案件中去，有效缓解了日益紧张的司法资源，也大大缓解了执行压力。三、诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接存在的问题诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的有效运行,整合了纠纷解决资源，使矛盾纠纷得到了梯次“滤化”和有效化解，在引导人民群众正确选择纠纷解决途径以及维护稳定方面的作用日益凸显。但具体
7、实践中也存在一些突出问题，需引起重视并加以改进。1、各类纠纷解决机制尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。行政机关、基层调解组织尚未与法院形成良好互动，行政机关、基层调解组织的调解功能仍没有得到有效发挥。2、人民调解作为诉讼与非诉讼相衔接机制的主体之一，许多方面还存在着不够适应、不够符合的问题。大部分基层调解组织的调解人员政治素质、业务水平、法律知识和调解能力等方面尚未完备，处理纠纷往往只能凭“老经验”和乡规习俗，调解质量不高，很难在处理纠纷上做到“案结事了、息事宁人”的真正效果。3、在依法治国的理念下，诉讼至上的一元化思路仍占主流。纠纷发生时，大部分当事人选择以诉讼方式解决，而人民调解
8、、行业调解、行政调解等各种非讼纠纷解决方式却由5于人们对其功能、程序和优点了解不够，难以被适用。4、缺乏法律制度支撑。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，这一制度的安排主要建立在司法解释的层面，尚没有上升到法律的层面。使得很多案件不能做到“有法可依”。四、诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的几点做法（一）建立党委、政府统一领导，政法委组织协调的领导机制。构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷。在目前现行的体制下，必须建立起党委、政府统一领导的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决
9、机制的机构，负责该项工作的决策部署、统筹协调、考核、监督，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为纳入问责范围，才能有效地解决各纠纷解决机构之间有序的衔接和互动，才能充分发挥司法的引导、保障作用，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与，从而充分调动全社会化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的积极性，才能确保各类矛盾纠纷得到及时的化解，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。（二）人民法院充分利用自身优势，积极发挥主导作用。6人民法院作为化解纠纷的最后一道防线，无论如何，都将永远是各种社会矛盾和法律纠纷的主要集散地。然而面对当前社会矛盾特点，单靠司法途径是不可能解决所有复杂的社会矛盾纠纷。
10、按照关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见要求，充分利用自身优势，积极发挥主导作用，最大限度地将司法的原则性和灵活性结合起来，将审判的全过程进行前后延伸，着力于“诉讼外解决纠纷、调解解决纠纷”。（三）加强诉前引导。对前来起诉的当事人，立案法官都做诉前指导工作，根据纠纷的性质、案件审理的难易程度、胜诉的可能性及执行难度等相关情况，依据相关法律法规，对当事人进行诉讼风险、诉讼成本告知。特别是诉讼标的小、纠纷不复杂、当事人间有相互谅解可能的，建议其通过非诉方式解决，保证当事人有充分的选择权。当事人选择非诉方式解决纠纷的，由选聘的人民调解员进行调解，或者分流到所属辖区的调解组织，由
11、调解组织进行调解，并且保证来访当天与纠纷的当事人联系，三日内进行调解。对于不符合起诉条件，法院不予受理的民间纠纷移送给人民调解组织予以调解。（四）依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的7社会职能。最高人民法院出台的关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接问题。人民法院对经社会调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人申请确认效力的，应当依法及时予以确认。一方当事人对调解协议反悔向法院起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销
12、或无效的情形，一般不予支持。对当事人持已经生效的人民调解协议申请支付令，经审查符合民事诉讼法规定的，依法予以支持。经确认的调解协议发生法律效力一方当事人拒绝履行，一方申请强制执行的，人民法院应当及时采取有效的执行措施，确保当事人的合法权益得到实现。（五）积极开展诉讼调解。对于当事人经其他调解组织调解未达成协议起诉的，人民法院应当把调解工作贯穿于立案、审判、执行的各个环节，形成承办法官、庭领导、院领导注重调解、参与调解的格局。同时充分利用社会资源，大力推行委托调解，或邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、司法调解联络员、村组干部、当事人家属及当地有威望人士等参与庭审、调解活动，拓展协助调解，引导当
13、事人通过人民调解的方式化解矛盾，促成当事人达成和解，把关爱、倾听、理解、体恤融入到调解全过程，做到既坚持法律，又考虑到常识、常理、常情，以达到事半功8倍，有效化解矛盾纠纷。（六）加强对非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。人民法院对诉讼外纠纷解决机制要注重体现引导中的指导、支持中的监督。一是人民法院要积极配合当地司法行政部门，加强对人民调解员的法律知识培训，使其掌握必要的法律知识，提高依法调解的能力和水平；在审理对人民调解工作具有指导作用的案件时，及时邀请人民调解员旁听，增强指导工作的针对性和有效性。二是建立审理涉及有关人民调解协议案件的通报制度。（七）加大宣传力度，扩大非诉讼解决纠纷的影响力。诉讼
14、与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，然而诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制刚刚起步，社会各界对此还不是很了解，很多当事人可能由于种种顾虑而不愿意选择非诉方式解决纠纷，使得非诉调解的发挥效率大打折扣。因此，应该把诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制纳入普法内容，通过新闻、网络媒体、开展送法下乡、法律咨询等广泛宣传非诉讼纠纷解决机制的功能、特点和优势，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，让这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为非诉讼纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。四、完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的建9议（一）强
15、化法院主导监督作用。运用社会力量共同构建多元化纠纷解决机制中，法院要强化主导作用、要强化诉讼程序监督职能，加大对非诉讼纠纷解决方式的监督力度，确保其遵循程序公正和实体公正的要求，防止纠纷解决过程中的随意性，提高非诉讼调解的社会公信力。（二）健全完善类型化诉调对接机制。要不断总结诉讼与非诉讼调解工作经验，努力探索调解规律，建立健全以调解案件分类化、调解结案专业化、调解方法特定化为内容的类型化调解机制，建立相应的调解模式，提高同类案件的工作效率和成功率。在日常工作生活中要根据案件利益诉求、争议焦点的相似性试行类型化调解模式，充分引入社会力量实行审判资源集约化、审判流程模块化、审判人员专业化和社会效
16、果最大化的诉前调解新模式，从而实现“调解一案、带动一片”的效果。（三）全程互动，努力实现定纷止争工作目标。为了尽力促使纠纷化解在非诉讼前，一旦纠纷发生或遇到较为复杂的案件，审判业务庭和人民法庭要与司法局、劳动局、交警大队、公证处、市妇联等单位团体发生互动。如发生交通事故在民事赔偿过程中，交警大队会及时邀请诉前调解法官共同参与调解，即使未能当场促成调解也为以后的再次调解或审理打下坚实的基础。在相邻纠纷、人身损害赔偿纠纷中，良10性互动快速机制也会带来实实在在的效果。构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，涉及部门众多，是一个社会系统工程，不是一蹴而就的，总体上还处于起步阶段，诉讼调解也有待进一步加强和规范，诉讼与非诉讼的有效衔接，发挥好“第一道防线”作用，及时将矛盾纠纷解决在萌芽状态，从而与诉讼制度相互补充、相互配合，构筑维护社会稳定的长效机制，人民群众受益，“为大局服务，为人民司法”。
