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1、1建立完善“最严格”耕地保护制度的探索与思考市国土资源局耕地保护科 汪 萍国以农为本，民以食为天。建立完善“最严格”耕地保护制度，对于国家的长治久安，对于经济的健康建设和可持续发展，对于子孙后代的繁衍生息，对于保护和建设我们美好的家园，都具有极其重要的意义。在我国实行最严格的耕地保护制度是一个很重要的社会课题，涉及到法制、体制、机制等方面的问题，还有诸多干部考核、国民素质、市场需求与价格等等问题。本文试图从耕地保护业务工作层面，对建立完善“最严格”耕地保护制度进行探索思考，力求对下步耕地保护工作有所裨益。、 耕地保护的重要性耕地身兼食物生产、社会保障、生态发展等多重功能，是我国经济社会又好又快
2、发展的基本条件。保护耕地就是为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定坚实的物质基础。（一）保护耕地，为保证粮食安全提供坚实基础。 全国土地利用总体规划纲要 20062020 年中数据显示，到年和年，我国人口总量预期将分别达到亿和亿，年前后达到高峰值亿左右，为保障国家粮食安全，就必须保有一定数量的耕地，必须建立起最严格的耕地保护制度。（二）保护耕地，为保证社会稳定提供有利条件。我国目前城镇化率约为 47.5%，有 6 亿多农民依旧生活在农村，有约 2.4 亿进城务工农民。在当前经济快速增长，房价居高不下，物价上涨此起彼伏的情况下，耕地是一些失业农民工的重要“心理防线”，通过严格2控制保护耕地并及时
3、补充占用的耕地，可有效防止出现大量失地农民，维护社会稳定。（三）保护耕地，为保证经济安全提供可靠保障。金融危机清楚地告诉我们，如果放松土地供应闸门，任由土地被征转并成为信贷抵押品，其可能引发的金融风险不可低估。严格的耕地保护制度，能遏制乱占滥用耕地的势头，引导地方政府努力在节约集约用地上狠下功夫。（四）保护耕地，为保证生态环境提供良好平台。耕地是最好的绿地，在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡等方面，具有重要的生态功能和价值。二、耕地保护面临的严峻形势 我国耕地的基本国情，从自然因素角度，可概括为“一多三少”，即耕地总量多，人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。全国国土面积 96
4、0 万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积 18.26 亿亩，比年的亿亩减少了亿亩，人均耕地只有 1.38 亩，仅为世界平均水平的。优质耕地只占全部耕地的，全国 60%以上的耕地分布在山地、丘陵和高原地区。而我国又处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响，40左右的耕地不同程度地退化，30左右的耕地不同程度受水土流失的危害。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产3相差 100 公斤以上。全国还有近
5、亿亩耕地坡度在 25 度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。而耕地后备资源严重不足，耕地利用率低，即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足 01 亩，况且经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地，还存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，限制强度较大，生态环境脆弱。三、建立完善“最严格”耕地保护制度随着我国社会主义市场经济的进一步深入发展， “发展”已成为了当今社会的重要课题。而当前我国耕地保护方面存在的最突出的问题仍然是：如何正确处理好经济发展与耕地保护的关系。要处理好这种关系，就需要我们树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，把节约资源放到更加重
6、要的位置，实现发展的良性循环，正确看待“发展”，正确看待“保护”。只有树立了科学的发展观与科学的保护观，用新的思维看待和处理现实中存在的“保护耕地与保障发展用地”的矛盾与问题，才能立足长远，学会用战略眼光想问题、办事情。但尽管如此，我们依旧必须从最基本的法律所确定的几个原则入手，如耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、加强土地执法监察的原则等，这些就需要我们建立完善最切实有效的措施与制度来进一步加强耕地保护。（一）建立完善土地用途管制制度，严把“土地闸门”，合理利用土地资源保障发展在保障农民权益、控制征地规模的原则上，坚决杜绝非法占地建设、擅自改变土地用途、乱批滥占耕地等问题。以科学的、合理
7、的土地利用规划的约束作用，实行最严格的土地用途管制制度，遏制4当前耕地占用的发展势头。（1）建立完善分级严审制度，确保项目方案符合用地标准。在项目预审时，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该级人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。其申请预审的报告内需提供拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和土地复垦资金的拟安排情况等，单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，需提交地质灾害危险性评估报告。所提供资料中其
8、中一项不符合建设用地要求，不予报批。（2）建立完善严格转用审批制度，禁止擅自将农用地转为建设用地。农用地转为建设用地的，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。审查补充耕地方案和资金落实情况，要做到“先补后占”，把补充耕地作为批准农用地转用的前提。要实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，把耕地开垦费列入建设项目总投资，确保补充耕地资金的落实。建立涉及占用基本
9、农田的建设用地严格审查制度。不批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。（3） 建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，根据国家土5地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。（4）完善土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。国家机关工作人员非法批准征收、占用土
10、地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。重大土地违法违规案件要公开处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。（二）全面推进土地整理复垦制度，力保“占补平衡”，适度开发土地后备资源强化发展坚持统筹规划，以土地整理和复垦为重点，优化土地利用结构、数量质量生态管护相统一，维护土地权利人合法权益等土地开发整理有关方面的基本原则。根据
11、我国实际情况，在开发整理战略决策上，坚持因地制宜，突出“特色”，综合开发，统筹兼顾，使土地后备资源的开发整理更科学、合理、经济、实用，以实现经济、生态、社会效益的有机统一。6（1）建立完善领导责任制。统一规划、统一管理、统一实施。成立由国土、农业、林业、水利、环保及相关部门组成的土地开发整理领导小组，结合规划的总体要求，以及各地实际，因地制宜地对土地开发整理进行统一组织，并协调项目的实施，同时建立监督机制，落实任期目标责任制，责权利相统一，各司其职，各负其责，使项目实施科学化、规范化、法律化。（2）建立完善科学引导机制。确保“谁投资、谁受益”，制定合理政策，以政府资金为引导，吸引社会资金参与，
12、鼓励社会力量开展土地开发整理。拓宽思路，开展国际合作，引进和利用外资。逐步形成以政府投资为主渠道，政府投资与社会投资相结合、产业化运作为纽带的土地开发整理投入机制；开辟中央政府和地方政府、集体、农民和经济实体共同投资的多元化融资渠道，大力推进以工代赈，以工抵资。（3）建立复垦“保证金”制度。复垦义务人在项目建设时必须将复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资，并要在编制方案时把资金安排作为重点内容。在项目建设前，缴纳一定复垦保证金。如项目建设义务人不复垦或者复垦验收不合格的，复垦保证金用于国土资源主管部门组织复垦费用。应当缴纳土地复垦保证金而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限
13、期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费 1 倍以上 2 倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。7（4）建立整理项目一体化制度。确保整理一片，见效一片。从申报立项、工程实施到竣工验收的一整套土地整理项目，实行业主负责制、工程招投标制、施工监理制和资金审计制。项目立项实行“一次申报、一次立项、一次规划、分期实施”，促进土地整理规模化发展；项目业主由政府承担，负责工程招投标和施工协调；严格实行项目资金使用县级报帐制度，项目
14、资金开支由县级以上国土资源部门审核，保证专款专用，减少超范围开发和挤占资金行为。（三）实施耕地生态管护制度，严控水保、环保，加强耕地生态建设促进发展我国自然环境多样，农业生产条件复杂，社会经济发展水平不一，区域差异显著。人均耕地少，农业生产方式落后，土地产出率低，不合理用地现象比较普遍。因此，要加大耕地生态环境建设力度，改善耕地利用生态环境条件，完善耕地生态管护制度，从而提高耕地质量，保障耕地可持续利用。（1）建立完善生态建设全面规划制度。在城市密集区周边建立相互连接的城市绿带，并在城市绿带内开发健康的农业区；加强耕地的水土保持和水土环境污染防治为主体的生态环境建设，减少水土流失，营造优良的土
15、地利用生态环境系统，逐步提高耕地资源的总体质量，从根本上保障耕地资源的可持续开发利用。（2）建立完善生态建设管理制度。在保护现状的基础上，加强生态农业建设。逐步把 1525的坡耕地梯田化，615的农田实施水土保持耕作，增加农业投入，加快中低产田改造，改变落后的生产方式和生活方式，25以上陡坡耕地不具备高生产能力的坚决退耕还林。8（3）建立完善科学管护制度。在耕地保护工作中，逐步推广生态农业技术，减少对化肥、农药的依赖性，增施有机肥，保护和培肥地力；积极采用生态防治技术，努力减轻土壤和水的污染。（4）建立完善高标准基本农田保护制度。基本农田是自然生态特别是农业生态的重要组成部分，发挥着湿地、绿地
16、等多种生态功能。不仅要把基本农田建设成为“饭碗田”，还要将其建设成为“生态田”。因此，要有效保护和合理利用基本农田，加强以基本农田整理为主的田、水、路、林、村的综合整治，维护农业生态建设的稳定，促进农村生态系统向良性方向发展。（四）建立经济配置运行机制，力求“杠杆”制衡，强化耕地环境平衡利于发展在市场经济机制下，实现耕地保护目标必须依靠一定的经济联系，确切的说，需要通过一定的经济机制来实现。耕地资源大量流失深层次原因在于耕地作为农业利用的弱质性和效益低下。在计划经济向市场经济体制转轨过程中，受经济利益驱动，农业低效经营最终导致耕地等资源和资本向效益较高的非农化利用流转，而对于这些，最根本的途径是努力提高耕地利用的比较效益，建立和完善经济运行机制，推进土地资源的市场化配置。（1）建立“同地、同权、同价”的土地市场制度。在集体拥有了完整的土地产权时，集体土地中被规划为农用地的部分可以在不改变用途的前提下与其他组织或个人（当然，也包括代表国家的政府）在
