《对严格落实城乡规划督察重点的有关思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对严格落实城乡规划督察重点的有关思考（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1对严格落实城乡规划督察重点的有关思考对严格落实城乡规划督察重点的有关思考这次参加住房城乡建设部在广东中山召开的城乡规划督察员年度总结培训会收获很大。一是会议准备的好。二是领导讲的好。王早生主任和杨丽坤副主任的讲话，对形势分析非常透彻，思路非常清晰，工作任务及重点非常明确，作为我们各位城乡规划督察员如何开展工作心中非常有数。三是培训安排的好。围绕城市总体规划的“三区四线”这个重点开展城乡规划督察工作，既要坚持依法行政，又要尊重科学，对近几年城乡规划督察中的一些争议和困惑，高层有了正确的指引。尽管在操作性上还不好把握，但今年有较大突破。四是精神为之一振。尽管这几年城市规划处于“冬天”，但部里有关
2、司、办有着较清醒的认识。城乡规划面临重大机遇，保证城乡规划在经济社会发展中的地位和作用，我们看到了希望。从广东回来以后，可能是由于职业养成的惯性，心情久久不能平静。围绕如何落实好会议精神，干好本职工作，我又学习了会议的全部材料，学习了城乡规划法及有关法规、规章和标准规范有关内容，复习了普通高等教育“十一五”国家级规划教材， “十二五”规划教材城市规划专业指导委员会规划推荐教材城市规划原理（同济大学主编，2010 年 9 月第四版）。对控制性详细规划可以调整城市总体规划强制性2内容，城市规划建设用地以外可以作出规划许可进行了反复思考，这既要维护城乡规划法的严肃性，又要尊重城乡规划的科学性，不能一
3、概而论，不能照本宣科，不能走极端，要实事求是。一、城市规划的层面属性和特点城市规划是政府为达到城市发展目标而对城市建设发展进行的安排，尽管由于各个国家社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验各不相同，但基本上都是按照由抽象到具体，从发展战略到操作管理的层次决策进行。一般城市规划都是分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。城市发展战略层面的规划主要是研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题。建设控制引导层面的规划是对具体每一地块的未来开发利用作出法律规定，它必须服从城市发展战略对其所在空间的安排。我国城市规划分为两个阶段，城市总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性
4、详细规划，修建性详细规划应当符合控制性详细规划。城市总体规划是战略性的，是宏观的，由于规划编制办法的规定，城市规模大小不同，以及地形图的制约，其强制性内容是比较概括笼统的，有的边界甚至是模糊的。完全用其直接指导城市建设，作为城市规划实施管理的直接依据是不适应的。而控制性详细规划是城市规划体系中最为核心的内容，它是战术性的、操作性的，对城市建设、土地利用、3资源保护是起控制引导作用的，是城市规划实施管理的直接依据。二、城市总体规划和控制性详细规划的关系和衔接城市总体规划涉及城市的政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是一项全局性、综合性、战略性的工作，在指导城市有序发展、保护资源、提高建设和管理
5、水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。就其任务和作用而言，城市总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源、生态安全的重要依据和手段。经法定批准的城市总体规划文件，是编制近期建设规划、详细规划、专项规划的法定依据。而控制性详细规划是城市总体规划在地块的具体化和深化，是城市、镇规划实施管理的最直接法定依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。编制控制性详细规划应当依据经批准的城市总体规划、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范。控制性详细规划是承上启下，强调了规划在具体地块的深化、细化和
6、具体化，它将城市总体规划宏观的管理要求转化为具体地块的建设管理的具体要求，使规划编制与规划管理及城市土地开发、利用、建设、保护相衔接。由于城市总体规划和控制性详细规划不同的层面属性、不同的内容深度、不同的作用，控制性详细规划在深化、细化、落实城市总体4规划要求的过程和成果中，要对地块定性、定位、定界、定量、定管理要求，对城市总体规划的有关内容进行适当调整完善是正常的，包括城市总体规划强制性内容。三、牢牢守住城市规划的“底线”所谓城市规划“底线”，就是城市“绿线”、 “蓝线”、 “黄线”、“紫线”和“禁建区”。要严格落实对城市绿地、河湖水系、基础设施、历史文化遗产、风景名胜资源等涉及到城市公共利
7、益、公共安全、生态安全、可持续发展的等敏感地区的规划空间管制，这是刚性的。编制控制性详细规划不得擅自改变上述城市总体规划强制性内容的用地性质，确需改变的要按法定程序进行，按法定程序先行修改城市总体规划，否则就以违法、违规论处。编制控制性详细规划，凡是涉及修改城市总体规划强制性内容的，都必须按法定程序进行，这是不科学的。在我国目前城市规划管理体制机制下，这与城市经济社会发展的要求、新型城镇化进程的要求也是不相适应的，将无法保证城市政府行政效能。这在城乡规划管理和督察中就有个尺度把握的问题。我认为应这样把握：（1）不影响城市整体生态安全格局的；（2）城市总体规划不科学，落地的可能性几乎为零或要去落
8、实需投入成本很大且不太现实的；5（3）因城市总体规划按照法定条件和程序进行修改的，由于上级政府批准的重大建设工程需要修改规划的；（4）局部地块、边界微调的，如果按占地面积计算，可按城市总体规划图中的用地性质（色块）没有标出或标出的地块很小的，可以就近置换土地使用性质且必须能够落实到位的；（5）要满足城市总体规划有关规划指标和建设标准的要求。上述几点可以作为控制性详细规划对城市总体规划强制性内容的微调或合理调整，可以不经过法定的先修改城市总体规划的程序，作为地方政府的事权。但要有充分的理由，完善的制度，透明的程序。这样既保证了城市总体规划强制性内容的刚性，又保证了应对城市规划的不确定性而保持必要
9、的弹性和灵活性，也保证了城市政府行政效能。四、城市规划建设用地范围以外进行必要的城市建设应当允许城乡规划法设定“规划区”的本意，其中之一就是有些必需的城市建设项目不能或不宜放在城市建设用地范围内的，就应在城市规划建设用地范围以外安排，比如有关城市基础设施、公共服务设施、特殊用地、有特殊要求的工业项目、仓库等，这类项目不允许建设毫无道理。很多省的城乡规划法规中已较好的解决了这个问题，也可以说是“纠偏”。6就城市总体规划编制实施的实际情况进行分析，城市规划建设用地范围以外进行城市建设有其周期性。城市总体规划编制期限一般是二十年，纵观近三十多年来三轮城市总体规划，每轮能坚持十年就不错了，城市总体规划
10、执行十年左右就接近或超过二十年期限的规模。这个时期也是城市规划建设用地范围以外建设项目较多的时期，这有周期性。目前我国执行的城市总体规划期限几乎都是本世纪初到 2020 年的，当前的状况和 1993 年、2003 年的情况极为相似，马上面临甚至已经开始进行的是新一轮也就是到 2030 年的城市总体规划修编。最近几年城市规划建设用地范围以外，进行城市建设是多发期，且具有普遍性，这也和全国城市经济社会发展水平、阶段、趋势及城镇化进程密切相关，都不让他建设是不现实、不科学的，和我国建设发展的大政方针是相悖的。我认为，城乡规划管理和督察把握的尺度应该是坚决守住城市规划强制性内容这个“底线”，在这个前提
11、下，只要是有利于地方经济社会发展，建设项目符合城市总体规划布局及发展方向，符合产业发展政策，有利于改善民生，有利于城市健康可持续发展，城市规划应当依法予以规划许可，不能把这类情况视为违反城乡规划。这次参加中山会议，特别是听了李晓龙副司长和张菁副总规划师的讲座，特别又听到住房城乡建设部已经将城乡规7划法的修改提上了议事日程，心里感到更扎实了些。又因最近三年从事城乡规划督察工作碰到的这类情况较多，去年我曾经写过对城市规划不变与变的认识关于控制性详细规划调整城市总体规划强制性内容的思考对城市规划建设用地范围以外可否作出规划许可的管见等几篇随记，试图去回答这些问题。也关注到编制控制性详细规划修改城市总体规划强制性内容涉及绿线的最为突出，城市规划建设用地范围以外不能作出规划许可问题居多，城乡规划督察员们对此颇有争议和困惑。我就这两个突出问题进行了反复思考，形成了这篇城乡规划督察工作随记。一己之见，不当之处，请指正。也期盼能和诸位城市规划工作同行切磋、交流。昝龙亮2015.3.31 于济南
