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1、2 5 5 第 四 届 西 部 律 师 发 展 论 坛 （ 内 蒙 古 论 文 集农村集体土地使用权的权利主体及继承问题从最高人民法院公报公布的一个案例谈起广西金大地律师事务所李天恒内容提要：农村土地承包经营权是否财产权，能否继承，目前法律界还是有争议的。按 最高人民法院公报所刊登的案例，认为农村土地承包经营权不属于个人财产，不能发生继承 问题但依据中华人民共和国民法通则的规定，民事权利能力和民事行为能力的主体是 公民（自然人）或者法人，因此，不管是以家庭承包方式的农村土地承包经营权以及农村宅 基地使用权，其权利主体都不是家庭或者农户，而是农村集体经济组织中的个人，家庭或者 农户都不是法律规定
2、的民事权利主体我国物权法已规定土地承包经营权以及宅基地使用权 是用益物权，属于财产权利，应当可以继承，法律需要明确规定农村集体土地使用权可以继 承，但土地承包经营权及宅基地使用权有其特殊性，对其继承的法律制度需要合理设计，关 键 词 ： 集 体 土 地 使 用 权 权 利 主 体 继 承2009 年第 12 期最髙人民法院公报刊登了案例李维祥诉李格梅继承权纠纷案此是一宗 2009 年 5 月作出判决的案例，该案例的案情为原告与被告是同胞姐弟，他们的父母 去世后，原父母承包的农田由被告占有耕种，原告主张对父母原承包经营土地的一半享有继 承权，请求判令被告向原告交付该部分土地，法院判决驳回原告的诉
3、讼清求案例的“裁判 摘要”主要内容为：根据中华人民共和国农村土地承包法的规定，家庭承包方式的农村 土地承包经营权属于农户家庭，而不属于某一个家庭成员；根据中华人民共和国继承法 的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，农村土地承包经营权不属于个人财产，故 不能发生继承问题；除林地外的家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承 包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营，当承包经营农 户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员为基础，该土地承包经营权归 于消灭，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产 处理。从上述“
4、裁判摘要”可以看出，公布此一案例旨在表明以家庭承包方式的农村土地承 包经营权的权利主体是整个农户家庭，农村土地承包经营权不属于个人财产，不发生继承问 题。笔者认为上述观点值得商榷。一、农村集体土地使用权的权利主体农村集体土地使用权包括承包土地经营权和宅基地使用权，中华人民共和国农村土地承 包法第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织 内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以 农 村 集 体 土 地 使 用 权 的 权 利 主 体 及 继 承 问 题 2 5 9采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第十五条规定“家庭承包的
5、承包方是本集体经济组 织的农户。”中华人民共和国土地管理法第六十二条中规定“农村村民一户只能拥有一处 宅基地”由此可见，采取家庭承包方式的农村土地承包，承包方是农村集体经济组织内的农 户，宅基地的分配对象也是农村集体经济组织内的农户，但不能因此而认定家庭承包方式的 农村土地承包经营权以及宅基地使用权的权利主体就是家庭或者农户以家庭或者农户作为 权利主体没有法律依据。依据中华人民共和国民法通则，具有民事权利能力和民事行为能 力的民事主体只有两类，一是公民（自然人），一是法人。家庭或者农户都不是法律规定的民 事权利主体。实行家庭承包方式的农村土地承包制度，由此产生的土地承包经营权是家庭内 所有家庭
6、成员个人共同享有的权利，某一家庭所取得的宅基地使用权是取得用地批准当时该 家庭所有成员个人共同享有的权利。当取得土地承包经营权或者宅基地使用权时，某家庭成 员仅为一人，那么，土地承包经营权或者宅基地使用权是个人所享有的，如果取得权利时某 家庭成员为二人以上，那么，土地承包经营权或者宅基地使用权则是各家庭成员共同共有的。 家庭成员共同共有只是各家庭成员个人共同享有权利的一种状态，并不是说权利主体就是家 庭或者农户。因此，家庭承包方式的农村土地承包经营权或者宅基地使用权归根到底属于公 民（自然人）所享有的权利，在家庭成员共同共有的情形下，各家庭成员个人所享有的是共 有权利份额，但不能说不属于公民（
7、自然人）所享有的权利。至于不宜采取家庭承包方式的 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，依据中华人民共和国农村土地承包法的规定，可 以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，此类不是以家庭承包方式而是以其他方式取得的 土地承包经营权，承包方可以是农村集体经济组织内部人员，也可以是农村集体经济组织之 外的人员，可以是个人，也可以是单位。相应的，以其他方式取得的土地承包经营权属于公 民（自然人）或者法人所享有的权利。二、农村集体土地使用权的继承问题农村集体土地使用权能否继承，历来存在肯定与否定的两种说法，至今我国在法律上尚 无明文规定。(一）关于土地承包经营权的继承问题在土地承包经营权中，林地的承包期最长
8、，为三十至七十年，如果是最长期限，一般而 言，不是承包人一辈子可以完成的，对于以家庭承包方式取得的土地承包经营权，中华人民 共和国农村土地承包法第三十一条规定了 “承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继 承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”对于以其他方式取得的荒 山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地承包经营权，中华人民共和国农村土地承包法第五十条 规定了“该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承 在承包期内，其继承 人可以继续承包。”对于承包收益，规定了可以继承，对于土地承包经营权，仅是规定了在承 包期内继承人可继续承包，继续承包不是法律意义上的财产继承在中华人
9、民共和国物权 法实施之前，土地承包经营权是通过签订承包合同而取得的权利，是一种债权，由于债权 的相对性，合同一方当事人死亡的，只发生合同变更或终止的问题，不发生继承问题。1985 年制定中华人民共和国继承法时，相关的立法说明是：“个人承包应得的收益，如承包后 种的树、养的鱼、种的庄稼、承包企业取得的个人收人等，属于承包人所有，应当允许继承 关于承包权能否继承问题，考虑到承包是合同关系，家庭承包的，户主死亡，并不发生承包 权2 6 0 第 四 届 西 部 律 师 发 展 论 坛 （ 内 蒙 古 ） 论 文 集转移问题。有的如承包荒山植树，收益周期长，承包期限长，承包人死后应允许子女 继续承包但是
10、，这种继续承包不能按照遗产继承的办法。如果按照遗产继承的办法，那么 同一顺序的几个继承人，不管是否务农，不管是否有条件，都要均等承包，这对生产是不利 的,”2因此，中华人民共和国继承法第四条规定：“个人承包应得的个人收益，依照本法 规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理在制定中 华人民共和国农村土地承包法时，强调了与即将制定的物权法相衔接，对家庭承包的土地 实行物权保护，实行家庭承包的，签订承包合同并取得土地承包经营权证后，土地承包经营 权即作为一种物权存在，独立于承包合同，其权利和义务都是法定的，提出了土地承包经营 权可以依法继承3 2001 年提出的中华人民共
11、和国农村土地承包法（草案) 的第九条第 二款本来是“土地承包经营权可以依法继承。”但在全国人大常委会审议时，有的委员、地方 和部门提出：“1、对于应由承包人获得的承包收益，应当按照继承法的规定继承。2、家庭承 包是以户为生产经营单位的，家庭中部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承的问题， 3、农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，如果不 是该组织的成员，也就没有了对土地承包经营权的继承权。对于少数通过招标、拍卖、协商 等方式取得的土地承包经营权以及林地承包经营权，应当允许继承。”w该部法律最终通过时，土地承包经营权可以依法继承的内容没有了，只规定了承包收益依
12、照继承法的规定继承，在 承包期内，其继承人可以继续承包。中华人民共和国物权法已于 2007 年 10 月 1 日起施 行，明确规定了农村集体土地承包经营权是用益物权，土地承包经营权不再是因承包合同关 系产生的债权，而是物权，用益物权显然是一项财产权。既然法律规定了土地承包经营权是 财产权，被继承人生前享有的土地承包经营权属于其遗产范围，当然是可以继承的。但中 华人民共和国物权法也没有明文规定土地承包经营权可以继承。(二）关于宅基地使用权的继承问题我国法律从来没有规定宅基地使用权可以继承，但在现实中，除非是还没有地上建筑物 的宅基地，否则都会产生继承问题，宅基地上的房屋，无论是农村土地变为集体所
13、有之前就 存在的或者是农村集体经济组织将宅基地分配给农户后所建的，房屋是村民所有的，房屋所 有权人死亡后当然发生对房屋的继承，而房屋与其所座落的土地是不可分割的，宅基地使用 权肯定附随房屋归继承人使用。中华人民共和国物权法已规定宅基地使用权是用益物权， 那么，宅基地使用权也应当是可以继承的财产权。中华人民共和国物权法同样没有明文规 定宅基地使用权可以继承，但在第一百五十四条中规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的， 宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”据此，如果没有出现地 震、海啸、山洪、山体滑坡等自然灾害致使宅基地灭失，则宅基地使用权是可以长久存在的， 那么，在宅基地使
14、用权人死亡时，就会发生继承。三、农村集体土地使用权继承的法律制度需要合理设计法律已明确规定农村集体土地使用权是一项物权，依法可以继承，需要在法律上作出明 确的继承规定。原来之所以没有作出农村集体i;地使用权可继承的规定，在于立法者对于由 此可能产生的一些问题的担心。对于土地承包经营权而言，一是担心以家庭承包方式实行承 包经营，主要目的在于为农村集体经济组织的每一个成员提供基本的生活保障，是一种农村 集体土地“人人有份”的制度设计，如果发生继承，有可能继承人不是该农村集体经济组织 农 村 集 体 土 地 使 用 权 的 权 利 主 体 及 继 承 问 題的成员，甚至是非农村居民，土地由外人承包经
15、营，会动摇为农村集体经济组织成员提供基 本生活保障的制度；一是担心继承人可能有数个，可能导致土地零碎化；一是担心继承人不 务农或者本身就不是农村居民，不利于农业生产。这些问題其实不能成为土地承包经营权继 承的障碍，通过合理的制度设计即可解决，首先，土地承包经营规定了一定期限，在承包期 限内原则上是不能调整的，承包期限届满如果需要调整，只要明确规定承包期限届满时原承 包经营农户家庭的成员全部死亡而继承人不是该农村集体经济组织成员的，土地承包经营权 灭失，继承人所继承的用益物权也随之灭失，所承包土地由农村集体经济组织收回重新调整 分配，与现行的土地承包经营制度没有矛盾；其次，继承人有数个的，对土地
16、承包经营权的 继承加以适当约束，规定不能以分割土地承包经营权的方式继承，鼓励共同继承或者部分继 承人继承经营，而对其他继承人予以补偿：再次，对于继承人不务农或者不是农村居民的， 由于现在土地承包经营权已有完善的流转制度，在维护土地的农业用途及不得用于非农建设 的前提下，继承人即使不直接从事土地承包经营，也完全可以将继承所得的土地承包经营权 通过转包、出租、转让等方式流转，不会对农业生产产生不利影响。对于宅基地使用权而言， 由于这是一种很特殊的用益物权，涉及农民的安身立命之本，宅基地使用权的主体只限于农 村集体经济组织内部的农村居民，农村居民取得宅基地使用权具有福利性质，但宅基地使用 权的继承问题也是不能回避的，只能在继承的操作程序上作相应的安排，笔者认为，当宅基 地使用权人死亡，其继承人不是农村居民或者不是本农村集体经济组织成员的（包括共同继 承人中有部分不是的），作为宅基地所有权人的农村集体经济组织可以向不是农村居民或者不 是本农村集体经济组织成员的继承人收取宅基地使用
