引咎辞职的双重效应分析

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1、引咎辞职的双重效应分析内容提要 ：作为一种与首长负责制相结合的制度安排，引咎辞职制有助于强化 对权力的制约和责任的追究， 然而在现实政治生活中， 即使是在法治堪称健全的 西方政界， “引咎辞职”历史上的屡次行使，也不排除个人逃避主要责任，政府 变相予以保护之嫌。 在现今中国， 尚未建立定型而完善的民主和法治体制，若过 快推行引咎辞职手段， 更有一种减弱对权力的约束， 导致行政权力的低效用行使， 甚至可能成为政府文过饰非的工具。因此，为避免引起诸多不良后果， 我国宜审 慎推行引咎辞职。关键词 ：引咎辞职首长负责制依法行政权力制约机制随着经济市场化改革的逐步深化，加快政治 行政体制改革的呼声日渐高

2、涨，而推进政治、行政改革的重要一环，就是借鉴国外， 特别是西方发达国家在管理体制和方式上的一些合理因素和成功经验。当然， 这种借鉴必须与中国特定的社会历史条件和语境相结合。众所周知， “ 引咎辞职 ” 是西方国家政治生活中的常见现象，也是体现民主和宪政原则的一种重要的制度安排。近年来，我国在引进“ 引咎辞职 ” 制度 上作了一些尝试，深圳龙岗、海南万宁、江苏泗洪、吉林蛟河以及重庆等地相继出台了引咎辞职规定。2001 年的全国人代会期间，最高人民法院院长肖扬提出了各级官员“ 引咎辞职 ” 的议题，同年11 月 6 日，最高人民法院颁发了地方各级人民法院院长、副院长引咎辞职规定，理论界也围绕着“

3、引咎辞职 ”问题展开了热烈的讨论，普遍认为这是改革干部人事制度，推行政治 行政体制改革的一个重大举措，意义深远。我们认为，推行“ 引咎辞职 ” 同样要立足国情，分析其利弊得失，扬长避短，切忌走过场，追求所谓的舆论轰动效应。一、引咎辞职制度的适用对象和标准“ 引咎 ” 一词在我国最早记载于北史 周武帝纪中：“ 公卿各引咎自责” ， 辞海把其中的引咎解释为“ 由自己承担错误的责任” 。词语大典中在“ 引咎辞职 ” 中这样解释到：“ 引咎（take the blame）把过失归在自己身上” 。 可见，这两种解释均把“ 咎” 理解为一种 “ 过失或责任 ” ，笔者认为，这种“ 过失与责任 ” 主要是自

4、己有意或无意造成的，但并不排除是受到他人行为的株连。“ 引咎辞职 ” 中将 “ 咎” 与“ 职” 相联系，既是将责任与职权相统一，改变了传统的 “ 由职权产生责任” 的方向性的习惯认识，从而将责任放在了职权之前，强调了责任的重要性。从概念的关系范畴来看，引咎辞职是辞职的子概念。世界政府辞书中对“ 辞职 ” 的涵义是这样解释的：“ 辞职是公务员的一项权利，分为辞去领导职务和辞去公职两种，不同的辞职所要履行的手续不同。国家工作人员要求辞去所任的领导职务，由本人提出书面申请，报任免机关审批，才有法律效力， 国家工作人员在职期间，基于职务上的行为所引起的一切权利义务关系，并不因辞职而消失。” 这种解释

5、与我国的国家公务员暂行条例中有关公务员辞职的规定是一致的。它体现的是公务员的另谋发展的即它是公务员一种个人行为和权利， 比如认为自己不适合某项工作，可以辞职到符合自己兴趣的岗位上去，重新选择自己的职业，这也是市场机制下人才流动和合理配置的重要方式之一。引咎辞职与一般意义上的辞职明显不同，其前提是 “ 咎” ，对引咎辞职者而言，它更意味着一种，它是官员对自己履行职权的过程的一种自查、自责、自咎行为； 其适用对象仅限于特定的政府官员，而不包括普通的公职人员。也就是说， 引咎辞职指的是特定的政府官员因或故意或过失或他人过错而自愿通过辞去所担任的领导职务来承担责任的一种方式。这里的特定对象一般指通过民

6、选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，这在实行引咎辞职制的国家已成为宪法通例。从引咎辞职的标准来看，引咎辞职实际上是一种自律与他律相结合的监控机制，它的标准应是一种道义标准和法律标准的统一。依据特定官员指出引咎辞职的动因的微妙差异，可以把引咎辞职分为两种类型，一是主动引咎辞职（自律），二是强制引咎辞职（他律），前者是指特定官员自认为其有关过错已使其不宜继续担任现有职务者而主动提出引咎辞职的申请；后者是指法律明确规定具有某些较为严重的过错情形的特定官员必须引咎辞职。从理论上讲， 职业（政治）道德水准高的人会主动承担责任，而职业道德水准低的人则需要外界的压力， 因此应有一个规范把

7、标准明列出来，再结合社会舆论（主要通过大众传媒）的看法加以评判。 也就是说， 这种法律上的明晰规定是必不可少的，它能对有关官员产生强大的心理压力，从而迫使其“ 对号入座 ” ，主动提出引咎辞职。从实践中看， 国外包括西方发达国家虽然并无引咎辞职标准的法律条文，从某种意义上说，它更像是一种“ 不成文的规定 ” ，但由于西方国家成熟的“ 引咎辞职 ” 制有两个配套因素：一是在政治透明度高、权力制约机制比较健全的条件下，可以及时发现追究官员的失察责任和不作为责任。若官员出现过失却不引咎辞职，同时又还没有达到启动罢免程序的程度时，立法机关可以提出质询、弹劾或不信任案对其进行责任追究。二是能够借助发达的

8、大众传媒和舆论监督，表达国民意向，即当国民对某一官员有强烈的否定意愿时，能够充分、自由地表现出来， 形成巨大的舆论压力，迫使官员引咎辞职。因此，引咎辞职在这些国家就能发挥出应有功效。这里需要强调两点，一是引咎辞职者通常是非直接责任人，比如国外常见的一些高级官员因为偶发的重大事故或部下卷入重大丑闻而引咎辞职，其实他往往不是直接责任者， 只是因为在任而觉得应对此承担一定责任才会这么做，这种情况比较普遍；而对那些直接责任人来说，他们要面对的就不是简单的“ 引咎辞职 ” ，而是相关的法律责任了。二是“ 咎” 一般是指工作中因疏忽或不负责任而造成的重大过失或公共资源的重大浪费损失，这样的工作过失不能简单

9、地与违法行为混为一谈，不能等同于贪污腐败、受贿行贿、渎职、以权谋私，后者不应视为工作中的“ 咎” ，而是标准的违法行为。如果公务员涉及违法情节，那就应当是依法追究他的违法行为，在法律上不能以引咎辞职来代替依法处置，也不能由人事管理部门或上级单位用令其辞职或劝其辞职的行政处分，代替司法机关的依法审理，否则“ 引咎辞职 ” 就成了违法犯罪的保护伞。就我国而言，尽管我们已经将“ 引咎辞职 ” 作为一种官员“ 能下 ” 的制度开始建设，并注意综合运用民意测验、民主评议等方法，扩大群众在决定干部“ 上 ” 与“ 下” 方面的参与权、选择权和监督权。但由于尚不具备上述两个方面的条件，若再没有具体清晰、可操

10、作的制度条文， 就很难实施引咎辞职制度。毋庸讳言，无论是对引咎辞职的责任主体和“ 咎 ” 的性质和轻重，还是对引咎辞职的具体程序以及引咎辞职的监督等等，我国都没有作出明确统一的规定。 我国一些地方已在其“ 辖区 ” 内试行或实施这一制度，有关规定有的虽颇具体，但由于实行此制度的目的及目标不尽相同，对引咎辞职条件、时机等核心内容的认同、定性上也存在着较大的差异，缺乏统一性和规范性，因而使同一制度在实施过程中存在着宽严不一的现象。 因此我们现在推行的“ 引咎辞职 ” 从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度安排， 更未形成行之有效的责任追究机制。因为它既缺乏配套的制度平台，又没有相应

11、的具体条文。这就使得现行的引咎辞职制度缺乏可操作性,各地有咎不辞、有咎难辞的现象还十分普遍。许多重大失职或渎职事件，诸如：有的豆腐渣工程致死数十人，有的造成经济损失千万甚至上亿元，有的贪污受贿上百万上千万元受刑事处理的等等，至多查处当事人，鲜有任何一级组织受到追究或处理，更不用说有关领导人引咎辞职了11。另外，目前国内一些地方关于“ 引咎辞职 ” 的规定，针对的大都是直接责任人，比如“ 盲目决策或违反决策程序而给国家和集体造成较大损失的” 、“ 由于工作不负责任、失职渎职造成重大恶性事件发生的 ” 等等。二、引咎辞职的积极效应引咎辞职是一个属于不是行政处罚的处罚，是一种不应为公务员权利的权利。

12、引咎辞职本身的复杂性决定了它在权力行使或行政过程中会造成多种可能性，从不同角度影响着行政权力的行使。从宏观上去剖析， 引咎辞职是我国政治体制改革进程中的一个重要标志。在某种意义上，它体现了政治民主、依法治国和以德治国的统一。（一）在首长负责制的条件下，推行引咎辞职，有利于加强对行政权力，特别是行政首长权力的制约首长 12负责制作为与委员会制相对应的一种管理制度，指的是行政机关的法定最高决策权力集中于一人，这种个人负责制，责任明确、行政迅速、效率较高，但容易造成权力的集中， 发生个人滥用职权的现象。对于行政首长和其他重要官员实施引咎辞职制，有利于坚持职务、职权、职责三者有机统一原则。1引咎辞职制

13、是对以往过分强调首长负责制的职权而忽视职责的一种纠正性补充。由于各种历史原因，长期以来，我国行政体制中的多头领导造成无人负责，相互推委，办事迟缓，效率低下的现象。为解决这一突出矛盾，在改革无效以后，实行了行政首长负责制，以改变议而不决，决而不行，无人负责的状况。但我国的行政首长负责制与一般的“ 一长制 ”不同， 它与集体领导原则相结合，即重大问题必须经过领导班子集体讨论决定，这虽然有利于避免行政首长的个人独断专行，但却造成了领导责任的模糊不清，甚至出现权大责小等严重弊端，而 “ 引咎辞职 ” 则强调了行政首长在发挥其作用时必须坚持责任的承担。这一倾向，无疑是对以往重权力轻责任倾向的纠正，意义深

14、远。2引咎辞职制体现了对行政首长职权的规范性约束。应当指出的是，以往对行政职责的要求虽有其模糊性，但并没有完全忽视，如：我们一直强调要提高干部的素质，加强思想政治工作； 发挥社会监督作用等，但均是一些难以把握尺度的软性约束。加上行政权力的行使有其独特性， 虽然可以限定权力的使用范围，但不能消除其行使过程中不可避免的个人意志。 “ 引咎辞职 ” ，将个人的行动、行为与其行为后果直接相连，使行政领导在最有效地行使行政权的同时，有了一个硬性约束的最低边界。3 引咎辞职制是对职位、权力、利益三者不可分的心理认知的挑战。在我国，官本位的思想由来已久，职位就意味着权力，权力就意味着利益，三者呈正比关系。至

15、于权力与相应的义务或责任则缺少必然联系，甚至相互脱节。 引咎辞职的实行，则要求职位的拥有者或权力的行使者承担最大限度的政治责任，承担可能性的利益风险。这有助于打破根深蒂固的“ 官本位 ” 的传统，使领导者逐渐形成权力、职位和责任相关联的正确认识。（二）引咎辞职的实行对塑造政府公众形象有一定作用一个国家的政府是这个国家规模最庞大的、体系最严密的组织，是国家和社会公共事务的主要承担者。 政府不仅要在机构内部建立起令行禁止的权威，保证这一巨大权力机器的正常运转， 更要在政府机关之外，即与其所辖公众之间建立起必要的权威，以保证它的职权的顺利实施。 政府的权威在很多情况下表现为以命令与服从为基本形式的强

16、制，这在现代社会中仍然是不可缺少的，但若仅是强制， 充其量也仅能使人民对其胁迫性服从，不满与矛盾积压到一定程度就会产生急剧冲突，导致政府权威的下降，甚至引发政府合法性的危机。要想避免这种状况， 那就要树立 “ 为公众服务 ” 的政府形象，而要做到这一点，至关重要的是实行行政民主化和政府的清正廉洁，加强政府与公众两者之间的交流，只有这样才能使民众自觉地服从政府的这种权威，从而有效行使职权以管理国家和地方。“ 引咎辞职 ” 可以说是民众对政府有效行为的监督的结果，体现了行政的民主化趋向，政府也借此树立了自己良好的形象。在这个意义上说，“ 引咎辞职 ” 是塑造政府形象的艺术手段。这在我国深化市场化改革和应对全球化挑战的今天，更具有特殊重要的意义。（三）引咎辞职有助于推动领导者的责任感和自律精神。政府官员特别是政务类官员由于其所处的特殊地位及对社会的影响力，他们应具备高于一般职业道德的政治道德。引咎辞职既反映社会对政府官员的政治道德诉求，又体现了政府官员的道德自律。如韩国“ 大国家党 ” 在