高校科研经费监管机制框架

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1、高校科研经费监管机制框架 秦兴丽 摘要：随着我国高校科研规模的不断增大，高校科研经费监管机制的重要性日益突 显，本文从科研经费的构成要素出发，归纳科研经费监管在实践中的不足，提出完 善科研经费监管机制的意见，力求提高科研经费监管的效率和质量。 关键字：高校科研经费；监管机制 随着我国高校科研经费的来源渠道拓宽及数额剧增，科研经费管理面临的问题 也越来越复杂，成为政府相关部门监督检查的重点和社会公众关注的热点，也日益 成为高校财务管理部门关注的重点和难点。教育部2012年12月31日在官方网站上 公布了关于加强高校科研经费管理、加强科研项目管理和规范高校科研行为的3个 文件。这3个文件就建立配套

2、的监督检查措施和奖惩制度作出具体规定，从制度上 对科研管理工作的程序予以明确规范，加强了对制度执行的监督检查，强化了责任 追究。 1高校科研经费监管机制概述 1.1高校科研经费监管机制的含义 机制原指机器的构造和工作原理。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其 内部组织和运行变化的规律。机制实际上就是指由相关要素组成的相互联系、互为 因果、在整体的运动中自行调节以实现自身平衡关系的功能。 高校科研经费监管机制是高校科研经费管理的重要组成部分，通过对科研活动 各个环节及科研活动中涉及的人、财、物进行监督管理，以保证高校科研经费的合 理有效使用。 1.2高校科研经费监管机制要素 高校科研经费监管机

3、制的构成要素包括规章制度、监管主体、监管内容、监管 方法、处理措施五个。 我国财政局、科技部、教育部等相关部门都出台了有关科研经费管理的办法， 其中基本都涉及到科研经费监管的内容；科技部为科研经费的监管还专门出台了 国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法；各高校根据自己的实际情况出台了 相关的科研经费管理办法也涉及监管制度。此外，我国的中华人民共和国刑法 、财政违法行为处罚处分条例也对科研经费使用过程中的违法违规行为的处理 进行了规定。 从宏观上来讲，我国高校科研经费监管主体是财政局、科技部、教育部、审计 部门和其他的科研经费提供方。但是，对于具体的项目和项目负责人而言，更多的是由高校充当了监

4、管主体的角色，具体而言一般是高校的财务处。被监管对象为科 研经费的使用者，一般为项目负责任人。 我国高校科研经费监管内容贯穿科研活动的全过程，预算、支出、结算、结余 等等方面。 监管方法是指监管过程中使用的方法，主要包括财务报告、巡视检查、专项审 计、财务验收、绩效评价、受理举报六种。 处理措施是监管机制作用的前提，科研经费监管机制运行的重要条件，包括奖 励、处罚等等。在我国高校科研经费监管中，处理措施的应用主要是信用评级记录 和违法违规情况下的处罚。 1.3高校科研经费监管机制架构图 机制是由要素组成的相互联系，相互作用的整体，高校科研经费监管机制由规 章制度、参与主体、监管内容、监管方法、

5、处理措施五个要素组成，这些要素相互 作用形成了科研经费监管机制，即监管主体中的监管者在规章制度的规范下，利用 监管方法对科研活动中的经费使用进行监管，并将监管结果进行处理。我国现行的 科研经费监管机制如图1-1所示：支出监管 结余监管 经费提供方 政府 企业 基金会等 方法 处理措施 经费托管方 高校 （财务处） 经费使用者 项目负责人 规章制度 现 行 高 校 科 研 经 费 监 管 机 制 主体 内容 预算监管 法律，如中华人民共和国刑法 部门规章，如国家科技计划和专项经费监督管理 暂行办法 各高校相关管理办法，如兰州大学科研经费管理 办法 结算监管 财务报告 巡视检查 专项审计 财务验收

6、 绩效评价 受理举报 信用评级记录 处罚 1-1现行科研经费监管机制 内部审计 2高校科研经费监管中的问题 本文采用分层抽样的方法抽取了40所高校对其有关科研经费监管制度进行了研 究，其中本科院校20所，专科院校12所，独立院校5所，分校办学点3个。然后利 用系统抽样的方法得到这40所学校。问卷调查共发放4000份问卷，回收4000份， 回收率100%，其中理800份、工1040份、农280份、医640份、交叉学科240份和人 文与社会科学1000份。调研对象主要是科研工作者（老师和学生）、财务人员及 相关监管人员。通过调查研究我们发现我国科研经费中存在着一些问题，将这些不 足总结如下： 2.

7、1科研经费管理制度不健全 教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见中指出：“ 各高校要针对当前科研经费使用和管理中出现的问题，根据国家有关规定，结合学 校实际情况不断完善校内科研经费管理制度。”但是部分高校并没有相关的科研经 费管理制度。我们的调查结果表明，我国65%高校有涉及科研经费管理的制度，而 且这些制度中都涉及了经费的监管。进一步研究表明，这些制度有的是专门的科研经费管理办法，有的则是在相关科研项目管理中涉及到科研经费管理，但是无论是 其中的哪一种都涉及到了科研经费监管的内容，这些内容主要是监管的主体，而对 具体的监管很少规定。 项目 高校数量 有涉及相关科研经费管理规定的

8、高校 数量 26 其中：本科20 专科：5 分校办学：1 涉及监管的高校数量 26 同时，由于国家没有对高校出台相关科研经费管理制度出台统一的标准，高校 科研经费管理制度千姿百态，没有相关的第三方进行把关。由于我国不同的政府部 门或资金提供方也根据自己的情况制定了相关科研经费管理办法，高校的科研经费 管理办法甚至与这些管理办法相冲突，当这些制度规定出现冲突时，执行者和被监 管对象在实践过程中，必然不能同时遵守所有的规定，这必然会影响监管的效率和 效果。 2.2经费监管和项目监管脱节 在我国，大部分高校的科研经费的管理部门是高校的财务部门，财务部门在预 算管理、会计记录等方面是专业的，但是财务部

9、门并不一定了解所有项目相关的专 业，当项目负责人购买设备时，财务部门有时候很难判断这些设备的必要性和价值 ，而科技部门一般是项目的监管者，对项目熟悉，更能判断经费使用的必要性，却 很少参与到科研经费监管，这就造成了经费的监管和项目的监管脱节。这样的部门 设计和分工，为心怀不轨的项目负责人，在科研经费使用和报销中违规提供了条件 。 2.3预算、决算和实际开支差异较大 通常情况下，项目负责人都为认为科研经费越多越好，于是为了争取更多的科 研经费，项目负责人在做财务预算时，常常会做得比实际项目需要的要高一些，此 外，项目负责人在做预算时，没有专业的人员指导，只是凭借自己日常的经验估计 ，这必然就造成

10、了科研经费的预算和实际开支之间的差异较大。此外，在项目决算 之前，项目负责人总会想尽办法报下更多的经费，这些经费可能用于项目负责人的 个人项目或是其他开支，这就造成了实际用于项目的开支与决算金额之间也存在一 定的差异。总之，科研经费的预算和决算通常都与实际开支存在很大差异。 2.4科研经费的使用不够透明 在我国，向社会公开是作为处罚措施使用的，也就是说，没有被查出有违规使 用情况的科研经费的使用情况是不向公众公开的，而在国外科研经费监管中社会监 督作为重要的手段，这也是值得我们学习的，增强科研经费使用的透明度，必将能 够提高科研经费监管的效率，促进科研经费的有效使用。2.5处理措施实施不足，且

11、缺少奖励制度 首先，信用评级制度在我国相关的法律法规中都有规定，但信用评级体系的建 立和实施并不让人满意，大部分的科研工作者不知道信用评级制度，很少有高校涉 及信用评级制度，信用评级应该作为以后的科研经费审批的重要依据，建立健全完 整的信用评级制度，对科研经费的管理有极其重要的作用。其次，就处罚而言，虽 然我国科研经费的违规使用很常见，但是处罚却是极其少见的，这些处罚并没有真 正的落到实处，而且这些处罚相对偏轻，可见这些处罚并没有起到他们该有的作用 。最后，单有处罚没有奖励的制度必定是不完善的，很多时候奖励能够更好地促进 事物的健康发展，所以在有处罚措施的同时，也应该设立相应的奖励机制。 3高

12、校科研经费监管存在问题的成因 3.1国家政策的影响 国家政策对科研经费的影响是宏观的，广泛的，我国很多相关部门对科研经费 使用和管理进行了规定，出台了相关的科研经费管理办法，但是到目前为止没有一 个统一的规章制度能够包括所有的科研经费的使用，没有一个专门的部门对科研经 费进行监管，这就造成了高校科研经费管理办法在制定的过程中没有统一的标准， 在实践的过程中，没有统一的指导，很多时候国家出台的这些办法，并没有很好地 落到实处，这就造成了高校制定的科研经费监管制度不健全，高校科研监管能力参 差不齐等后果。总之，针对科研经费监管制度不足的问题，必须从国家政策的层面 ，统一的解决这个问题。 3.2参与

13、主体监管意识和法律意识淡薄 参与主体包括经费提供者，高校和项目负责人。首先，经费提供方主要涉及经 费的划拨和成果的验收，而对中间科研经费的具体使用过程很少关注。其次，高校 作为科研经费的托管着，往往和项目负责人站在统一战线上，为了提高高校的科研 水平，高校管理者都鼓励项目负责人去争取项目，争取来的项目经费一般都认为了 项目负责人的劳动所得，在使用过程中，也常常睁只眼闭只眼。最后，作为科研经 费的使用者的项目负责人，大部分不了解科研经费的相关的法律法规，对科研经费 的使用也比较随意，通常将科研经费视为自己的，使用由其说了算。意识的不足是 造成科研经费滥用的根本原因，要提高科研经费的使用效率必须使

14、各参与主体从意 识上改变。 3.3高校科研经费管理制度上存在不足 第一，科研经费管理组织结构不合理。经费管理和项目管理是不可分割的，负 责经费管理的财务部门和负责项目管理的科技部门相分离，必将造成科研经费监管 和项目监管相分离。此外高校设有内部审计部门，但是由于人力物力的限制，审计 部门在科研经费中，不能充分突显其作用。第二，高校科研经费的管理者与使用者之间存在私人关系。 根据黄光国(2006)的“人情与面子的理论模式”，中国社会中个人可能拥有的 三大私人关系为：情感性关系、工具性关系和混合性关系。情感性关系是一种长久 的、稳定的社会关系，如家庭、密友等，工具性关系与感情性关系相对，建立这种

15、关系只是为了达到某种目的，混合关系介于两者之间。高校的科研经费管理者与使 用者之间通常是混合性关系，甚至是情感性关系，这就导致了在监管过程中，管理 者对一些问题不予深究。这在一定程度上纵容了科研经费的滥用。 3.4外部环境缺乏监管 目前高校科研经费监管机制不管是制度还是实践中，都没有涉及到外部环境的 监管。然而科研经费违规使用的源头大部分来源于外部环境，项目负责人申报科研 经费的前提是发票等原始凭证，一些商店可能给项目负责人开比实际购买额高的发 票，甚至没买实物直接给开发票，这些都为科研经费的违规使用提供了条件。 4完善高校科研经费监管机制对策 4.1加强高校科研经费监管机制建设 在规章制度中

16、，由国家相关部门统一制定科研经费管理条例和科研经费 监管办法，并要求各科研经费的提供方、高校、研究所等单位依此制定各单位的 科研经费管理办法，这样系统地改进才能减少科研经费管理制度之间的冲突，从根 本上解决科研经费使用中的问题。 在监管主体中，经费的托管方高校应该完善和创新科研经费管理的组织机构。 高校应该设立科研经费管理委员会。高校各科研经费的管理部门各自为政，容易形 成隧道视角，建立科研经费管理委员会负责把科研经费管理和科研项目管理结合起 来。具体如图4-1 校长 科研管理部门 科研经费管理委员会 财务部门 在监管内容中，科研经费相关的管理部门应该与税务部门，工商管理部门合作对外部环境进行监管，共同努力从源头上减少科研经费的违规使用。 在监管方法中，增加社会监督。向社会公众公开应该仅仅作为监管的处罚措施 ，还应该作为监管过程中强有力的手段。 在处理措施中，增加激励机制，激励制度中的正激励即奖励措施，能够提高科 研工作者的积极性，激励措施中的负激励即处罚措施，能够在一定程度上降低科研 经费的违规使用。 4.2加强高校科研经费监管过程管理