《当前内河海事行政处罚中存在问题及践行文明执法浅析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《当前内河海事行政处罚中存在问题及践行文明执法浅析（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、- 1 -当前内河海事行政处罚中存在问题及践行文明执法浅析摘要本文对当前内河海事行政执法机构依法对违法违章营运船舶和船员实施行政处罚过程中的难点、矛盾和问题及其产生的影响进行了分析，并提出了相应的对策建议。关键词内河海事 行政处罚 问题 建议内河海事行政处罚是海事行政执法体系的重要组成部分，是保障内河交通安全、规范内河海事行政相对人经营行为的重要手段。近年来，内河海事法制建设明显加强，特别是中华人民共和国内河交通安全管理条例 、 中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国行政强制法的出台，给内河海事执法人员在履行职责时提供了强大的执法依据。但随着社会进步和水运事业的不断发展壮大，水上交通管理趋于
2、复杂化、人性化、细致化，全社会对水上交通法制建设的关注程度不断提高，在内河海事行政执法实践中，现行内河海事行政处罚的弊端、矛盾和问题也随之突显出来，因其对地方经济发展、水上交通事故预防和地方海事部门形象产生不良影响，如何践行文明执法行动，需要引起我们重视。1 内河海事行政处罚中存在的几个问题1.1 法定处罚标准差异性不强，存在处罚不到位现象。在涉及罚款的内河海事行政处罚法规中，法定处罚标准笼统，针对具体不同管理对象差异性不强。中华人民共和国内河交通安全管理条例法律责任条款中对船舶或相对人的罚款标准有 10001 万、15 万、210 万元等，我们有理由相信，这些标准的制订都是法学专家经过再三推
3、敲斟酌的，是权威的、科学的。如果处罚标准再低，对于航行在大型的江河湖泊特别是黄金水道上的大型船舶来说，很难起到威慑作用。然而目前有相当一部分内河船舶，特别是经济欠发达地区的内河营运船舶都是以小吨位为主的小型船舶，但他们也在法规的涵盖之内，因其承- 2 -受能力有限，海事行政处罚很难执行到位，使执法工作处于进退两难的境地。这些船舶不仅搞营运，往往也承担着家的功能，居家带口、以船为家是十分普遍的现象。当被查处停下来时，船民能打“持久战” ；当海事执法人员依法对违章船舶进行处罚，而船民拒不接受或难以承受时，由于受执法场所和环境的限制，在不宜实施海事行政强制措施的情况下，往往没有好的方法来解决问题，不
4、得不通过降低处罚标准或是通过双方商讨的方式来解决。据笔者了解，对在内河航行的小吨位违法违章船舶，特别是经济欠发达地区的小吨位违法违章船舶实施行政处罚，按照最低标准执行到位的并不多见，更谈不上按上限处罚了。这不仅在客观上造成了有法不依、执法不严的事实，也严重损害了执法的严肃性和规范性。1.2 执法目的不够明确，存在盲目执法现象。 中华人民共和国内河交通安全管理条例第三条规定：内河交通安全管理遵循安全第一、预防为主、方便群众、依法管理的原则，保障交通安全、有序、畅通。海事行政审批和许可、海事现场监督管理、海事规费征收、海事行政处罚、海事行政强制等构成完整的海事执法体系，全面实现水上交通安全、畅通、
5、有序才是海事管理的根本目的。而因基层执法单位征收（罚款）收入与单位和职工利益存在不可拆分的关联，致使一些执法单位执法目的不明确，动机不端正，工作重心放在了增加单位收入上。到底为什么执法，大道理大家都懂，但实践中深层次的执法目的，一些基层执法人员有时也很茫然。1.3 纠违条件欠缺，存在罚而不纠现象。纠正违章是海事行政处罚的主要目的之一，但在实际操作中，不能真正达到纠违目的的也不在少数。如对船舶超载，目前基层海事单位纠正手段和客观条件大多达不到，绝大多数基层海事单位没有或缺乏专门的过驳船舶和暂存货场地，难以纠正运输途中的船舶超载违章行为，往往是以罚款的方式对其进行处罚了事。如果一定要按照要求卸载，
6、执法人员在具体执法过程中往往因为执法对象拒不配合和执法成本考虑而很难操作。海事部门治理船舶超载活动几乎年年搞,但船舶超载顽疾仍不能根治，条件受限纠正违法执行难就是重要原因之一。1.4 海事管理体制不统一，部分地区存在以罚代管现象。虽然地方海事部门是国家法律法规授权的行政执法管理机构，但目前仍有些地区的地方海事机构- 3 -隶属地方政府管理，这些地方海事机构虽是财政供养单位，但实质上可能仍是自收自支性质。为了生存，一些地方海事基层单位小集体利益思想严重，不惜牺牲和损害内河海事行政管理的整体利益，以罚代管，与海事行政处罚的初衷相悖，造成了为了罚款而处罚,为了吃饭而处罚的现象。1.5 证据意识淡薄，
7、存在重处罚、轻取证现象。违法事实的确认必须依据海事执法人员调查取得的有效证据，若无有效证据或证据不完整，违法事实就无法认定，海事行政处罚也就失去了法定依据。但是，在基层海事执法实践中，有时只重处罚，而忽视了调查取证。违法当事人当时认罚，事后否定或提出异议的现象决非个别，从而致使海事执法机构在日后行政复议、行政诉讼中举证困难，容易败诉。1.6 个别执法人员素质不高，存在执法违法现象。个别执法人员没有真正树立起执法为民的思想,总是认为自己是管理者,手中握有绝对权利,把自己高高凌驾于服务对象之上,从而忘记了手中的权利是人民赋予的，导致用错权、履错职。主要表现在执法不严、执法不公、吃拿卡要、办人情案、
8、举止粗俗、态度蛮横等。试想，自己的行为都是在违法，又怎么能去执法呢？虽然只是少数，但却严重损害了海事行政法规的权威和海事行政执法队伍的整体形象，在这种情况下，作出的海事行政处罚决定对于违法当事人的效能，也就不言而喻了。2 内河海事行政处罚所存在问题的影响2.1 影响地方经济发展。由于我国幅员辽阔，各地发展速度不同，发展不平衡现象仍然存在，在相同的法规条款下，不同地域管理对象接受能力也不相同。以行政罚款处罚种类为例，有的地区或水域，由于地方经济发展快，运输船舶违反相关法规对其实施行政罚款即使是执行处罚上限，也不影响其生意兴隆；而有的地区和水域，由于地区发展滞后，航运企业常常举步维艰，运输船舶违反
9、相关法规对其实施行政罚款哪怕执行处罚下限，都接受不了。水上交通运输大多是建材（砂石） 、粮食、煤炭等大宗物资，对地方经济建设和商品流通发展起着举足轻重的作用。当前，经济欠发达地区各级政府都通过招商引资、提供优惠政策、开辟绿色通道等各种办法来发展地方经济，如果在这些地区对中小吨位船舶（当地主流营运船舶）实施到位的行政处罚，对当地的经济发展可能会造成一定的影响。- 4 -2.2 影响安全隐患消除。水上交通安全监管是地方海事部门主要职能，海事行政执法的目的是实现水上交通安全、畅通、有序，而行政处罚是海事行政执法的重要手段。行政处罚的对象大多是违反水上交通安全法规的违法违章船舶，如果处罚不到位、盲目处
10、罚、以罚代管，罚而不纠，所发现的安全隐患将得不到有效整改，就会给水上交通事故发生埋下隐患和祸根。2.3 影响地方海事形象。地方海事部门担负着内河航道的水上安全监督、各类船舶检验发证、船员适任考试、船舶修造资质专业认可等职能，这些职责与民生紧密相连，与社会的和谐、政府的形象紧密相连。地方海事部门在水运事业发展、地方经济建设中担任着重要的角色，特别是水上交通安全的监管，经过多年的努力和积累，取得了社会认可的管理成效，树立了良好的社会形象。但地方海事部门如果在本部门中没有摆正责任与利益、在管理相对人中没有摆正安全与利益的关系，不能正确地看待和使用行政处罚手段，在行政执法上形成不作为或乱作为的作风，势
11、必会影响地方海事部门的社会形象。3 解决内河海事行政处罚中问题及践行文明执法行动的建议3.1 加强内河海事行政法规的宣传。充分运用各种媒介，采取各种有效方式和手段，大力开展内河海事行政法规的宣传教育，海事行政法规的宣传对象不仅包括船员、广大群众、船舶所有人和经营人，而且还应包括各级政府的相关管理部门及其工作人员。通过宣传，进一步增强管理者的责任意识和依法行政意识，提高被管理者的法制意识，在全社会、全行业形成守法护法的良好法制氛围，使依法作出的海事行政处罚决定得以顺利执行。3.2 注重违法行为的证据收集。全面客观地调查取证，对查明海事违法行为的原因，分清责任，依法作出行政处罚的决定是非常重要的。
12、所以针对具体的海事违法行为，海事执法人员必须及时收集有关书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定材料、勘验笔录等当事人违法行为证据，形成铁证，使其行政处罚有据可依。3.3 完善海事执法适用法律体系。水上运输业的不断发展、海事执法活动的内容不断丰富和更新、各种复杂情况的出现、社会法制进程加快等，都对海事行政处罚的法律体系健全提出了更高的要求。对一些海事行政处罚自由裁量尺度不适、统一标准在一些地区难以适用等，可通过调整和完善法律法规来提高- 5 -海事行政处罚的严密性、适用性，真正达到有法可依，有法必依，保障合法查处违法的目的。与此同时，在海事行政处罚过程中，要在主体资格合法、处罚行为合法
13、、处罚程序合法的基础上，充分体现海事行政处罚的公平合理性，在同一违法行为的行政处罚案件中，用好自由裁量权，防止畸轻畸重。在作出行政处罚决定时，要在坚持合法性的前提下，充分考虑管理对象履行法律义务的能力，尊重客观事实，不要作出无法执行的行政处罚决定，做到既合法又合理，使管理对象能够接受、理解和支持我们的执法行为。3.4 提高海事执法人员素质。通过各种途径和方式，教育海事执法人员始终怀有对国家法律的忠诚信仰，对船员的深厚感情，对海事事业的执着追求，牢固树立执法就是服务的思想，本着无情执法、有情服务的宗旨，时时对管理相对人负责，逐步由对立关系变成合作关系，由执法对象直接经济利益的伤害者，变成执法对象
14、长久合法利益的维护者。加强海事工作业务特别是海事行政处罚业务的培训教育，在查处违法违章行为和作出行政处罚时，做到文明用语在先，亮明身份在先，指明违法事实在先，权利告知在先，在工作中充满真情，在程序上规范清晰，杜绝“三乱”和不廉洁行为，让接受处罚对象心悦诚服，减少海事行政处罚工作的阻力和难度，从而提升海事执法效率和效果。3.5 深化海事管理体制改革。一方面，地方海事部门可实行垂直管理。虽然经多年来的努力，水上交通安全管理初步实现了全国一盘棋格局，但是有些地区地方海事执法机构仍然受到多头管理的困扰，导致重经济利益、轻管理、多家插手现象在一定范围内长期存在。地方海事只有全面实行垂直管理，才能真正实现
15、“全国海事一家人，水上监管一盘棋”的管理格局。另一方面，地方海事部门应列入国家公务员管理序列。海事机构是代表国家行使水上交通安全监督管理的，也是法律法规授权的行政执法部门。当前，部分海事管理机构还是实质性自收自支的事业性质，而在自收自支体制下，基层海事执法单位往往是为完成任务指标、保吃饭、保运作而重收费、轻管理，或者干脆以罚代管。这种现象严重阻碍了水运事业的健康发展，不利于水上交通安全的管理，削弱了海事执法职能的发挥。要改变这种现象，就要把地方海事部门列入国家公务员序列，并真正按国家公务员法管理。3.6 建立管理相对人信誉档案。由于一些行政执法相对人法制意识淡薄，接- 6 -受处罚的自觉性不高
16、，在明知自己有违法行为应该受到处罚时，要么心存侥幸，要么想出各种办法和理由抵制执法人员依法作出的行政处罚决定，能拖则拖、能赖则赖，有的甚至拒不整改、知法犯法。海事管理机构可以借鉴公安交警部门对车辆的管理经验，建立船舶和船员管理信誉档案，海事现场监督系统与船舶检验、船员发证系统整合并网，船舶检验、船员证书考取前先查违章，未处理的不予检验，有严重违法行为的船员限制船员证书升级，并对违法船员切实实行扣分制度，形成威慑。同时，对严重违法船舶实行联网重点检查，类似于“诚信缺失船舶黑名单” 。实践证明，这样的“黑名单”系统能有效整合地方海事现场检查资源，对违章船舶做到查而不漏，有效遏制违章行为的再次发生，同时也加强了内河海事检查站点的相互联动，提高海事现场执法效率和效果。参考文献：1中华人民共和国行政处罚法2中华人民共和国行政强制法3中华人民共和国内河交通安全管理条例4中华人民共和国内河海事行政处罚规定5江苏省内河交通安全管理条例
