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1、人民监督员制度七年行（http:/ 9月，中央政法委第 15次全体会议暨司法体制改革第 7次专题汇报会强调，人民监督员制度是检察机关加强自身监督的一项重要举措，也是人民群众参与司法实践的一项制度创新，同意检察机关全面推行。为认真贯彻落实中央的指示精神，10 月 28日，最高人民检察院召开检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议，部署在检察机关全面推行人民监督员制度。这项制度从试点到全面推行，标志着人民监督员制度进入全面发展的新阶段，也标志着人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。全面推行人民监督员制度，不仅是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的重大任务，更
2、是完善自身监督制约机制、保障检察权依法独立公正行使的必然要求。 高检院经党中央批准并报告全国人大常委会后，于 2003年 9月启动人民监督员制度试点工作以来，经过各级检察机关 7年的探索，试点工作深入开展、稳步推进。从部分试点到全面推行、从尝试到常态，7 年的探索实践昭示着怎样的法治进步？本刊对此进行简要梳理，希望能记载人民监督员制度的发展历程。 全面部署，加强规范化建设 2003 年 8月 29日，高检院召开人民监督员制度试点工作会议，这是人民监督员制度里程碑式的会议，标志着高检院推行的人民监督员制度试点工作正式启动。 时任最高人民检察院检察长贾春旺在会议上表示，通过这项改革试点，探索建立有
3、效的检察机关直接侦查案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权。经过较长一段时间的研究论证，高检院起草了检察机关直接侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行） ，并准备在部分省、区、市进行试点。 贾春旺从三个方面指出了建立人民监督员制度的重要性和必要性：第一，实行人民监督员制度，是检察机关贯彻党的十六大精神，在司法体制改革中推进检察体制改革的一项重要探索。第二，实行人民监督员制度，是加强对检察机关直接侦查案件外部监督的迫切需要。第三，实行人民监督员制度，也是落实检察工作总体要求，推动工作发展的重要举措。 这次会议提出，首先在福建、四川、黑龙江、辽宁、天津、内蒙古、河北、山东、浙江和湖北等省、区、市
4、进行人民监督员试点工作。 2004 年 1月和 5月，高检院又分别在北京和成都召开了人民监督员制度试点工作座谈会，会议对人民监督员制度试点工作交流了情况，总结了经验，分析了问题，并研究了措施。 在成都座谈会上，高检院党组副书记、副检察长邱学强全面回顾了 8个多月来人民监督员制度试点工作开展的情况。他说，以 2003年 8月高检院试点工作会议召开为标志，人民监督员制度进入启动试点阶段。以 2004年月高检院试点工作座谈会的召开为标志，改革试点工作进入了开展案件监督、统一规范的阶段。以贾春旺检察长在十届全国人大二次会议上向大会报告人民监督员制度为标志，改革试点工作进入了深入开展阶段。 座谈会后，高
5、检院办公厅人民监督员办公室及时掌握试点工作和扩大试点后的新情况。每月定期统计全国人民监督员的选任情况、 “三类案件”和“五种情形”的监督情况及整理典型案例。结合各试点院的做法，高检院通过简报的形式转发了一批试点院的经验，例如湖北省规范人民监督员办事机构建设以及与省财政厅联合发文将人民监督员经费列入检察业务经费管理的做法，四川省加强组织领导深化对口指导的做法，云南、河北等省院独立设置人民监督员办事机构的情况等等。 为统一和规范试点工作，高检院根据 1月份北京座谈会上的意见和建议，对试行规定进行了修改，起草了关于实行人民监督员制度的规定（试行） 和监督工作文书。5 月份的成都座谈会后，高检院综合了
6、会议讨论情况，对试行规定 、 关于适用若干问题的意见和监督文书再次进行修改。7月 5日，高检院第二十三次检委会原则通过了修改后的规定和意见 。在8月份召开的全国检察长大连会议上，再次对修改后的规定和意见征求了意见。高检院根据大连会议上的意见，参考人民陪审员的有关规定，又对规定 、 意见及扩大试点工作方案进行了修改完善，并于 8月 31日定稿后下发各省级院。 2004 年中共中央转发的通知要求，人民检察院办理职务犯罪案件实行人民监督员制度，可继续进行试点工作。研究相关法律问题，依法规范并不断完善人民监督员制度。 2005 年，各级试点院按照年初高检院下发的工作要点，紧紧围绕依法规范和不断完善这一
7、工作重心，推动人民监督员制度试点工作取得了新的进展和成效。 这一年，高检院制定下发了关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行） 、 关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见（二） 两个规范性文件，进一步规范了监督程序。全国绝大多数试点院启用了人民监督员案件监督管理系统统计软件，实现了监督案件计算机网上月报，进一步规范了试点工作资料的收集汇总和数据的统计分析。办事机构进一步规范，独立设置办事机构的省级院由年初的 4个增加到 6个；已有 17个省级院按要求将办事机构调整到办公室归口管理。 另外，高检院于 5月底下发了关于开展人民监督员制度试点工作情况专项检查的通知 ，部署
8、了试点工作专项检查。各级试点院用两个月的时间采取自查、互查和上级院抽查的方式，对试点以来的情况进行了全面检查，既总结了成效，也查出了遇到的问题，增强了指导工作的针对性。 2006 年是人民监督员制度试点工作扎实推进、继续深化的一年。 党中央对人民监督员制度试点工作高度重视。党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定和中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定都写入了人民监督员制度，强调要促进人民监督员制度规范化、法制化。人民监督员制度进一步得到社会各界的广泛关注和赞誉。人民监督员制度被列入国家司法考试大纲，一些法学院校的研究生也将人民监督员制度作为毕业论文的研究课题
9、进行研究。人民监督员制度试点工作向着更加深入、规范的方向发展。 各级试点院进一步加强了试点工作的规范化建设和制度建设。河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、福建、山东、湖南、广西等省级院将案件监督情况纳入目标（执法质量）考核体系。同时，人民监督员制度试点工作办事机构的建设也不断加强。天津、河北、山西、黑龙江、山东、湖北、四川、云南等 8个省（市）院经编制部门批准独立设置了人民监督员办公室，绝大多数省级院的试点工作均已按要求划归办公室，实现了统一归口管理。各省级院建立健全了监督案件报上一级院备案制度和试点工作定期通报制度，加强了试点工作的运行机制建设。北京、吉林、浙江、湖北、海南等省级院制定了人民监
10、督员办公室工作规范。 2007 年，高检院多次组织调研，对各地试点工作中存在的疑难问题进行认真分析研究，并有针对性地提出了指导意见。各省院通过及时制定工作要点、深入基层进行调研等方式，加强对下指导的力度。云南省院对上年度“三类案件”部署自查和检查，并将检查结果纳入年度考评考核。山东省院加强各业务部门沟通，指导开展岗位练兵活动，及早制定考核办法，完善督促检查制度。甘肃省院两次到基层院检查指导试点工作，针对试点工作中的问题提出解决意见。四川省院要求将采纳监督意见的案件整理为典型案例上报，并将案件监督纳入对下工作目标考核体系。辽宁省院组织全省调研检查，对 2007年上半年全省试点工作总体情况及时分析
11、整理，并提出指导意见。广东对“三类案件”监督中人民监督员持不同意见的案例进行整理分析，加强对相关业务部门的指导力度。河南、内蒙古编辑人民监督员实务问答等书籍资料发放给下级试点院和人民监督员，通过举办研讨班、经验交流会等形式加强对下指导，提高各试点院监督办的工作能力和服务水平。对下指导力度的不断加强，促进了试点工作平衡、协调发展。 2008 年，高检院多次就人民监督员的选任方式、监督范围及监督程序的完善等广泛听取意见，并对各地试点工作中存在的疑难问题进行认真分析研究，有针对性地提出指导意见。 正是由于人民监督员制度在试点过程中凸现出来的重大价值，继2004 年中国人权事业的进展 、2005 年中
12、国的民主政治建设和2006 年中国的国防三个白皮书对人民监督员制度的作用和所取得的成效给予充分肯定后，国务院又在 2008年发布的中国的法治建设白皮书中指出， “人民监督员试点工作平稳推进，重点对不服逮捕、拟撤销、拟不起诉案件实施监督。涉及检察人员办案不文明、不规范的投诉明显减少。 ” 2008 年， 中共中央转发中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的通知要求，总结人民监督员制度试点经验，研究并推进人民监督员制度法制化，明确人民监督员的选任管理、监督范围和程序，充分发挥人民监督员的作用。 2009 年是人民监督员制度继续深化的一年，高检院根据中央司法体质和工作机制改革的要求，认
13、真开展调研，不断总结试点经验，努力改进人民监督员选任程序和管理方式，逐步扩大人民监督员的监督范围，进一步完善监督程序，推进人民监督员制度法制化。 经过 7年的试点工作，2010 年 10月 28日，高检院部署人民监督员制度全面推行。 高检院党组副书记、常务副检察长胡泽君要求，各级检察机关要按照中央要求和高检院部署，迅速行动起来，认真做好各项工作，确保全面推行人民监督员制度工作按时启动、有序推进。一要进一步改进人民监督员的选任方式。应以上级检察机关选任、管理为主，即由省、市两级检察院综合考虑辖区内检察机关办案数量、人口、民族等因素，确定本辖区人民监督员的名额，统一进行选任，汇总后建立人民监督员库
14、，根据监督案件的实际，采取随机抽选的办法，确认并组织人民监督员对本院及辖区检察院需要监督的案件和事项进行监督。二要进一步调整人民监督员的监督范围。调整后的监督范围主要包括七个方面：检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押或者犯罪嫌疑人不服检察机关延长羁押期限的决定；违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物；拟不起诉案件；拟撤销案件；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。三要进一步规范人民监督员的监督程序。要改进案件监督组织方式，省级以下检察院提交人民监督员监督的案件，由上级检察院统一组织人民监督员监督。要统一监督程序，纳入监督范围的七类案件或事项，均适用统一的监督程序。对应当接受监督而未履行监督程序直接作出处理决定的，上级检察院应当予以通报，必要时可以责令下级检察院依照规定启动人民监督员监督程序。要完善人民监督员评议表决程序，要做好监督程序与诉讼程序、办案程序的衔接，不能因为人民监督员的监督而延长法定办案期限，特别是要坚决防止超期羁押。四要进一步发挥人民监督员的作用。要健全人民监督员的意见、建议办理机制，积极拓展接受人民监督员监督的渠道，完善人民监督员联络服务机制。
