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1、西南民族地区农村社会组织参与村寨治理的路径分析以贵州西江千户苗寨“老人会”为例 彭正波 王凡凡 桂林理工大学人文社会科学学院 摘 要： 通过分析贵州西江千户苗寨“老人会”参与村寨治理的机制, 发现农村社会组织在协助基层政府完成征地拆迁工作和缓解利益主体矛盾的过程中扮演着不可替代的角色。基于利益相关者理论和多中心治理理论, 深入探讨了西南民族地区农村社会组织参与村寨治理的行动模式和可行性。农村社会组织应当深入挖掘服务功能, 强化其参与村寨治理的主体地位。关键词： 西南民族地区; 农村社会组织; 村寨治理; 作者简介：彭正波 (1979-) , 男, 湖北仙桃人, 管理学博士, 桂林理工大学人文社
2、会科学学院副教授、硕士生导师, 研究方向:农村治理;作者简介：王凡凡 (1992-) , 男, 江西赣州人, 桂林理工大学人文社会科学学院在读研究生, 研究方向:公共经济与管理。收稿日期：2017-08-23基金：国家社会科学基金项目“西南民族地区培育和规范农村民间组织研究” (编号:14CZZ014) Path Analysis of Rural Social Organizations Participating in Village Governance in Southwest Ethnic Areas:A Case Study of “Old Man” in Xijiang Miao
3、 Village in GuizhouPENG Zheng-bo WANG Fan-fan Department of Humanities and Social Sciences, Guilin University of Technology; Abstract： Through the analysis of Xijiang Miao Village in Guizhou old man to participate in the village governance mechanism, rural social organizations in assisting local gov
4、ernment plays an irreplaceable role in land acquisition and demolition work and alleviate the interest conflict in the process. Based on the stakeholder theory and polycentric governance theory, this paper explores the action model and feasibility of rural social organizations participating in villa
5、ge governance of the southwest ethnic areas. The rural social organizations should tap into the service function and strengthen their main role in the governance of villages.Keyword： southwest ethnic areas; rural social organization; village governance; Received： 2017-08-23一、问题的提出伴随着国家权力逐步向社会回归和市场经济
6、的快速发展, 农村社会自治空间重新开放, 由此进入“乡政村治”时代。尽管村民自治在很大程度上弥补了自人民公社和家庭联产承包责任制以来乡村传统权威的不足, 但是市场经济的快速渗透所引起的农村经济和社会环境的巨大转变, 给基层政府的乡村治理带来巨大的挑战。2016 年 8 月, 国家旅游局联合十余个部门共同制定了乡村旅游扶贫工程行动方案, 强调地方政府应当充分发挥乡村旅游在精准扶贫中的重要作用。在旅游扶贫政策不断推进的背景下, 少数民族地区村寨旅游的开发也带来了社会交往、精神文化和利益分配等方面的冲突, 进一步加剧了乡村治理危机。1作为村寨居民的利益代表, 农村社会组织尽管独立于行政力量之外, 但
7、从某种程度上来看, 他们在破解农村治理危机和发展农村经济方面发挥了不可替代的作用。在少数民族集聚的西南民族地区, 农村社会组织如何参与村寨治理?本文以贵州西江千户苗寨“老人会”为例, 深入探讨西南民族地区农村社会组织参与乡村治理的机制, 分析农村社会组织参与乡村村寨治理的路径, 对进一步探索民族地区农村社会组织参与乡村旅游开发和旅游扶贫具有一定的理论价值。二、西江千户苗寨旅游开发背景与“老人会”的基本情况(一) 贵州旅游开发背景1991 年, 贵州省首先提出了“以旅游促进对外开放和脱贫致富”的旅游业发展思维, 推进“旅游扶贫”进程。2012 年国务院针对贵州省的经济发展状况发布了关于进一步促进
8、贵州经济社会又好又快发展的若干意见, 指出要“大力发展文化和旅游产业, 把文化和旅游产业发展成为支柱产业”。通过发挥乡村旅游在精准扶贫和精准脱贫中的作用, 成为了西南民族地区在现在和未来很长一段时间内的重要指导思想。(二) 西江苗寨开发现状统计资料显示, 在接待游客总量和旅游总收入方面, 2015 年西江千户苗寨接待游客 257.32 万人, 实现旅游综合收入 17 亿元, 接待游客数量整体呈现上升的趋势, 旅游综合收入实现了较快速度的增长。在客源结构方面, 由第三届贵州旅游产业发展大会前的 9 个省 (市、自治区) 扩大到现在的 30 个省 (市、自治区) , 港澳台和国外游客的数量也呈现持
9、续增长的趋势。在旅游结构方面, 团队游客也由 2009 年的 55.9%增长到 2015 年的 62.3%, 增长率为 6.4% (见图 1) 。图 1 西江千户苗寨旅游发展情况一览图 下载原图数据来源:黔东南苗族侗族自治州政府网。(三) “老人会”的基本情况1982 年宪法首次提出村民自治以来, 传统的村寨治理主体转移到村委会和“老人会”身上。“老人会”由村寨德高望众的老人和村寨精英自然组成, 虽然没有严格的组织形式, 但是有公认的会长, 在村委会重大事情的决策上具有相当的话语权, 在村民中也享有较高的威信。三、西江千户苗寨“老人会”参与村寨治理的实践2009 年年初, 西江千户苗寨组织召开
10、了村民会议, 讨论雷山县政府拟定的西江千户苗寨扶贫旅游开发实施纲要, 提出通过开发旅游资源, 推动村寨社会和经济的发展, 实现村民脱贫致富的目标。同年 5 月, 西江镇政府出台西江苗寨内村道路与通村道路修建征用土地补贴实施细则, 规定村寨内修路所占耕地统一按照每亩 1.5 万元进行补贴, 包括对当季青苗及附着物的赔偿费用, 房屋按照建筑面积每平方米 2000 元进行补贴。政府出台的这一补贴标准却没有得到村民的认可, 村民认为仅仅 2000 元的补贴完全不能弥补他们因失地和拆迁的损失, 便采取了不配合的态度。作为拆迁的责任主体, 西江镇政府很难与村民进行更加深入的沟通, 而强行拆迁必然会引起民怨
11、, 这令他们一筹莫展。当僵局一直无法打破的时候, 政府希望通过“老人会”出面破解当前困局。“老人会”一方面安抚群情激昂的村民, 从思想上说服他们旅游开发所能够带来的利益, 并收集村民的利益诉求;另一方面积极与政府交涉, 传达村民的利益诉求, 建议提高房屋拆迁和征地补贴标准, 弥补村民的损失。在“老人会”的积极协调之下, 乡镇政府和村民最终达成了共识:耕地、青苗、房屋补偿费分别调整为每亩 2 万元、每亩 500 元和每平方米 3000 元, 并且新增人口安置费每人7000 元。政府征地拆迁工作顺利进行, 保证了旅游开发的初期工作稳步进行。随着西江千户苗寨旅游开发进程的深入推进, 外来商家陆续进驻
12、村寨开发旅游项目, 各种矛盾又开始出现。为加速推进征地和拆迁工作的进行, 乡镇政府和开发公司仅仅考虑了村民的资金补偿而缺乏长远而细致的规划, 导致村民的生活成本不断提高。2同时, 村民维护自身权利的意识不断增强, 对村寨旅游资源也有了更加深层的认识, 认为之前设定的补贴标准与自己的损失不匹配, 要求政府制定新的补贴标准。官民矛盾再次出现。外来商家进驻村寨的主要目的是获得最大化的盈利, 往往会选择综合能力较强的人员来负责相应的工作, 这种内部的竞争机制在无形中减少了村民的就业机会。村民因能力的限制只能从事低薪职位, 导致大部分经济效益流向外来商家, 村民从旅游开发中获得效益不足, 引起了多起商民
13、之间的群体对抗性事件。由于乡镇政府和开发公司与村民之间存在固有的矛盾, 导致外来商家和村民之间的冲突难以得到解决。最终, 在“老人会”的主动协调之下, 官民之间的紧张关系得到缓解, 商家在盈利方面也做出了让步, 再一次彰显了“老人会”作为村民利益的代表, 在解决村寨冲突和矛盾中所发挥的重要作用。四、西南民族地区农村社会组织参与村寨治理的行动模式和理论基础(一) 农村社会组织参与村寨治理的机制分析为进一步分析“老人会”在两次实践中所发挥的作用, 探讨西南民族地区农村社会组织参与村寨治理的行动模式, 本文构建了如下机制图 (见图 2) 。图 2 农村社会组织参与民族村寨治理的机制 下载原图旅游开发
14、初期, 乡镇政府在国家和雷山县政府扶贫政策的推动下, 与村民在协商征地和耕地补贴的过程中产生了分歧。在“老人会”的协调和致富观念的激励之下, 政府和开发公司做出了让步, 提高了房屋和耕地的补贴标准。最终, 征地和拆迁工作顺利完成, 旅游开发项目稳步进行, 村民利益得到了维护, 村寨的经济也开始加速发展。“老人会”成功化解了官民之间的分歧, 保证村寨旅游开发的顺利开展。伴随着村寨旅游开发进程持续推进, 旅游公司的开发和外来商家的进驻必然会引起不同文化的交融, 进而引起市场经济和传统经济的碰撞、外来文化和传统文化的摩擦以及商家利益和村民利益之间的矛盾。代表外来商家利益的乡镇政府和开发公司俨然已经失
15、信于民, 商家利益的驱使更是加剧了商民之间的矛盾, 导致村寨旅游开发的和谐环境受到破坏。此时, “老人会”再次扮演了“和事佬”的角色, 协调了官民和商民之间的利益冲突。(二) 农村社会组织参与村寨治理的行动模式随着我国乡村旅游经济的持续发展, 利益相关者理论在旅游领域的研究和运用越来越成熟。本案例中, 利益相关者涉及到乡镇政府、开发公司、外来商家、村民, 农村社会组织在利益主体之间扮演着利益协调者的角色 (如 3 所示。需要指出的是, 尽管我国于 1998 年实施村民自治制度, 但民族地区的村民自治组织的行政化程度较高、话语权较低、自治性较弱, 因此, 关系图并没有将村委会加入利益相关者之中。
16、) 图 3 农村社会组织参与民族村寨治理的行动模式 下载原图乡镇政府在村寨旅游开发的进程中, 通常将旅游业视为促进村寨经济增长、带动区域地方发展、完成政府扶贫任务的重要途径之一。西江镇政府和旅游公司一方面为外来商家提供政策支持和规划;另一方面也鼓励村民积极参与村寨旅游开发。但由于政府过多地追求“政绩工程”和自身利益, 忽略了村民的长期利益, 导致村民初期采用不配合的态度表明自身立场, 以及后期要求再次提高补偿标准。外来商家和旅游企业是以经济盈利为目标的群体, 关注的是利润的最大化。外来商家一方面利用政府优惠政策进驻村寨投资旅游项目, 为村寨提供就业岗位, 促进村寨的经济发展;另一方面也为村民提供劳动报酬来维持项目的正常运行。但外来商家过度地追求利益最大化, 往往还会与村民竞争旅游资源, 这也就引起了商民之间的利益冲突, 加上外来文化和传统文化之间的碰撞, 导致利益主体的关系趋向于紧张。村民更多的是强调个人利益, 关注个人及家庭生活水平的提升。他们一方面在政府的鼓励下, 配合政府部门的
