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1、中宁县 PPP 项目运作流程和关键节点分析 刘晓辉 宁夏中宁县水务局 摘 要： 中宁县喊叫水扬水工程是宁夏首家采用 PPP 模式建设的大型水利工程。文章以中宁县喊叫水扬水工程 PPP 项目为例, 通过对项目识别、项目准备、项目采购、项目执行等运作流程的分析阐述和项目咨询单位的选择、项目供水价格的测算、项目边界条件的设立、项目工程进度的控制、项目合资合同的订立等关键节点的归纳总结, 提出一些好的做法和注意事项。关键词： 项目; 运作; 流程; 节点; 分析; 作者简介：刘晓辉 (1974-) , 男, 宁夏中宁人, 高级工程师, 主要从事高效节水灌溉建设与管理及水资源管理工作。收稿日期：2017
2、-07-29Operation Process and Key Node Analysis of PPP Project in Zhongning CountyLiu Xiaohui Water Affairs Bureau in Zhongning County; Abstract： Hanjiao Shuiyang water project in Zhongning County is the first to use PPP mode construction of large water conservancy projects in Ningxia.Taking in the co
3、unty of Hanjiaoshuiyang water project PPP project as an example, through key nodes summaries of the project identification, project preparation, project procurement, project implementation and operation process analysis and description as well as choosing of the consulting unit, pricing of the proje
4、ct water price, setting up of the project boundary conditions, control of the project schedule, and signing up of the project joint venture contract and so on, it puts forward some good practices and precautions.Keyword： Project; operation; processing and nodes and analysis; Received： 2017-07-291 工程
5、概况项目区位于中宁县喊叫水乡、徐套乡境内, 灌区总面积 36 万亩。工程规划开发中宁县喊叫水片区 25 万亩, 主要种植枸杞、硒砂瓜等。工程受益范围共涉及 2个乡 23 个行政村, 涉及人口 34986 人, 其中贫困人口 1042 户 4657 人。工程以固海扬水五干渠为水源, 采用两级扬水, 灌区全部采用以滴灌为主的高效节水灌溉方式, 灌溉设计保证率 85%, 折算至黄河的取水量为 2008 万 m31。工程概算总投资约 10.7 亿元。2 实施流程2.1 项目识别项目发起方式为政府发起, 中宁县委、政府明确中宁县水务局为项目实施单位。项目合作期限 30 年2, 项目运作方式为 BOT。项
6、目由中宁县财政局组织开展物有所值评价和财政承受能力论证工作, 对项目的实施从定性和定量两方面进行评价。2.2 项目准备(1) 风险分配框架项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由处于最有利控制项目建设运营过程的社会资本承担;法律、政策等风险由更有控制力的政府承担, 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担2。(2) 项目融资结构项目资金来源包括项目资本金及债务性资金两部分, 其中项目资本金占项目总投资的 30%, 包括政府方出资和社会资本方出资, 双方出资比例为 5%:95%, 此外项目还将积极申请政策性银行建设基金及国家级 PPP 引导资金进入。债务性资金部分占项目总投资的 70%, 县政府
7、拟申请中央财政资金注入, 剩余部分资金由项目公司通过外部融资渠道获得3。(3) 收益回报机制项目为准经营性项目, 使用者付费不足以满足项目公司投资、运营维护及合理回报的部分由政府进行补贴, 采用可行性缺口补助模式。(4) 政府配套安排项目政府无配套安排, 征地拆迁等费用全部计入项目总投资。(5) 实施方案批准喊叫水扬水工程 PPP 项目实施方案由专业咨询公司编制, 县人民政府审批通过。2.3 项目采购项目采用竞争性磋商的方式选择社会资本方。2.4 项目执行(1) 项目公司成立在县水务局与社会资本方为确定合作意向所提前签署的项目合同生效后在中宁县注册设立项目公司。登记管理机构向项目公司签发营业执
8、照的日期即为项目公司成立之日。由社会资本方设立项目公司, 县水务局及县政府给予最大限度的支持。(2) 项目融资方案项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。县财政局和县水务局做好监督管理工作, 防止企业债务向政府转移。(3) 项目建设进度本工程地形简单, 基本上没有影响施工的重大制约性因素, 施工条件较好。工程建设期 3 年 (含半年试运行期) , 运营期 27 年, 即 2017 年完成骨干工程建设, 20182019 年完成田间工程建设投入运行。项目建设进度由项目公司公开招标确定的监理单位进行控制, 项目实施机构负责监督。(4
9、) 运营绩效评价县水务局监督社会资本或项目公司履行合同义务, 定期监测项目产出绩效指标, 编制季报和年报, 并报县财政局备案。县财政局结合中长期财政规划统筹考虑政府支付义务, 通过人大会议后, 纳入同级政府预算, 按照预算管理相关规定执行。项目公司根据项目合同约定的产出说明, 按照实际绩效直接或通知县财政局向项目公司及时足额支付。县水务局每 35 年对项目进行中期评估, 重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险, 制订应对措施, 并报县财政局备案。(5) 项目移交项目移交时, 县水务局或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定项目资产。项目移交完成后,
10、 县财政局组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价, 并按相关规定公开评价结果。3 关键节点3.1 项目咨询单位的选择PPP 项目咨询贯穿项目建设、运营、移交全过程, 选择一家合格的咨询单位非常重要。喊叫水扬水工程采用在区财政厅 PPP 专家库中随机选择符合条件的 5家单位 (具有工程咨询资质、招标代理资质、工程造价咨询资质、在自治区或财政部网站已进行政府采购代理资质备案登记) 参与投标, 通过综合评分, 同等质量价格低者中标的方式确定咨询单位。咨询单位主要承担编制物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、PPP 项目实施方案、社会资本采购代理
11、和编制招标控制价、项目全过程咨询服务、项目绩效评价等。3.2 项目供水价格的测算项目供水价格根据水利工程供水价格管理办法、水利工程供水价格核算规范 (试行) 测算。受 PPP 项目特点影响, 与一般国家投资水利建设项目不同, 本项目与一般国家投资水利建设项目相比增加了摊销费用、大修和重置费用、用水户水价和财务费用。项目建设期 3 年, 运营期 27 年, 项目建成后在运营期内资产权属归政府所有, 对项目公司而言社会资本投入的资金形成相应的无形资产, 项目公司无形资产的摊销采用平均年限法, 不考虑残值, 折旧年限为 27 年。工程在第 25 年和第 26 年分两年投入设备更新改造投资, 该费用由
12、政府在项目公司的利润分配中计提, 在实际发生时由政府据实支付给项目公司, 暂不考虑进政府财政支出范围内。本项目为农业灌溉工程, 根据灌溉水费支出不能超过亩均农业净收益比例的 13%作为农民灌溉水费承受能力的测算标准, 通过计算, 得出项目区农民灌溉水费经济承受力区间, 其中 (0, 2.04 元/m) 为强承受区间、 (2.04 元/m, 3.01 元/m) 为可承受区间、 (3.01 元/m, +) 为不可承受区间。据测算, 单方水全成本为 5.28 元/m, 水价较高, 为了既延续有偿用水制度, 又体现政府对贫困区群众的关心和扶持;既有利于减轻灌区农民的负担, 又有利于增强农民的节水意识,
13、 促进节约用水和水资源的高效利用与优化配置。项目需建立政府水价补贴机制和两部制水价计收水费。即定额内用水执行基本水价, 农民用水者支出 2.8 元/m, 其余由县财政补助;超定额用水执行计量水价, 全部由农民用水者支付。3.3 项目边界条件的设立项目的采购边界条件主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等。中宁县人民政府在设置边界条件时充分考虑了社会资本的利益, 为其留下了合理利润空间, 更好地保障了项目顺利落地。在项目工程设计尚不明郎的情况下, 为节省时间, 对项目边界条件中最关键的建安工程造价下浮率、年度运营维护费、资本金收益率等三个要素进行了招标确定, 在项目
14、实施中, 还有一些条件是可以灵活调整的。如水价调整机制和股权转让等。3.4 项目合资合同的订立3.4.1 项目公司管理结构(1) 股东会项目公司股东会由项目公司全体股东组成, 股东按股权比例享有表决权。(2) 董事会董事会由 5 名董事组成, 其中 4 名董事由社会资本提名, 1 名由政府提名, 董事长由社会资本提名, 并报经董事会选举产生;董事每届任期 3 年, 可连任。(3) 监事会监事会由 3 名监事组成, 其中政府方参股主体委派 1 名, 社会资本委派 1 名, 员工代表 1 名。监事会中的员工代表由项目公司员工通过民主选举产生。监事会设主席 1 人, 由全体监事过半数选举产生。3.4
15、.2 经营管理机构项目公司设总经理 1 名, 副总经理 2 名 (政府和社会资本各委派 1 名) 。总经理由社会资本提名, 董事会聘任, 其他高级管理人员按照相关的权限和程序报批后, 由董事会聘任或解聘。项目公司设财务总监 1 名, 由政府和社会资本共同委托第三方中介机构委派, 经董事会通过后聘请。政府有权提名 1 位财务经理, 经董事会通过后聘请。政府提名的财务经理参与对项目公司的预算、会计核算及财务管理等工作, 并表达意见 (根据实际情况可上报董事会审议) , 及享有对项目公司财务支出及会计账簿、运营相关财务数据的知晓权与查阅权。该名财务经理可根据实际情况, 将发现的问题上报董事会审议。总
16、经理、副总经理、财务总监、财务经理每届任期 3 年, 可以连任。3.4.3 一票否决权项目公司日常经营由社会资本主导, 但涉及对影响公共利益或公共安全等及增加或减少注册资本做出决议, 公司合并、分立、解散、清算或变更, 修改公司章程, 公司借款 (与项目建设运营无关的借款) , 抵押, 对外担保, 设立分子公司, 关联交易以及利润分配等重大事项, 政府的董事拥有一票否决权。3.5 项目工程进度的控制项目工程的建设采用施工总承包的形式进行, 社会资本中标人具有施工总承包特级资质, 经县水务局和政府有关部门审批同意, 项目公司可将相应的施工任务直接委托给中标人。项目公司根据所有适用法律、规范、初步设计、施工图设计以及PPP 协议的规定和要求, 按照高效、节能、环保和安全的原则组织项目设施的建设, 并自行承担建设质量风险、建设成本超支风险以及工程延期风险。在建设期, 水务局和项目公司可提出对设计文件进行变更。变更分为两种:重大变更和一般变更。项目公司提出的重大变更不得降低项目设施的建设标准, 同时协议规
