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1、我国耕地污染的现状及治理对策 何李花 湖南农业大学公共管理与法学学院 摘 要： 随着人类社会文明的进步和经济的飞速发展, 耕地污染问题也日益严重, 描述了当前我国耕地污染的现状、特点, 并阐述了当前耕地污染治理的困境, 主要有政府对耕地污染治理的重视不够、缺乏对农业生产者耕地污染的行为约束机制、矿业污染已经成为耕地污染治理的痛点及居民生活垃圾分类意识不强, 并提出耕地污染治理必须防治结合、尽快建立耕地污染防治的法律法规体系、拓宽耕地污染治理的资金来源渠道、逐步实施农业生产者绿色生产行为补贴、提高居民垃圾分类意识等建议。关键词： 耕地污染; 现状; 特点; 治理; 困境; 建议; 作者简介：何李
2、花 (1983) , 女, 湖南邵阳人, 讲师, 湖南农业大学经济学院在读博士, 硕士研究生, 研究方向:农业经济管理。收稿日期：2017-09-07Received： 2017-09-07农业是人类生存的基础, 土壤是农业生产最基本的生产资料。“万物土中生”, 这也说明了土壤赋予人类的财富是其他任何物质都无可替代的, 它的存在实现了人类与自然界的物质与能量交换, 使得人与自然界的生态链得以完整。同时, 土地是人类获得生存资料的主要来源, 有统计表明, 人类消耗的 80%以上的热量、75%以上的蛋白质和大部分的纤维都直接来源于土壤。长期以来, 以大量投入化肥、农药及机械作业为特征的石化农业的发
3、展, 使得中国农业生产效率大大提高, 并实现了工业现代化的飞速发展, 中国经济在过去几十年的时间取得了世界瞩目的成绩。但同时也伴随着我国环境问题的日益突出, 大气污染、水污染、耕地污染问题不断突出, 人类赖以生存的生态环境被严重破坏, 人类赖以生存的土地也面临着前所未有的挑战, 主要表现为耕地面积不断缩小;耕地土壤质量不断下降, 如沙漠化、盐碱化、土地板结等问题;耕地污染源不断增加和复杂化等一系列问题, 由于人类对土地资源的长期透支, 也接受着来自大自然对人类的报复, 主要表现为农产品质量安全问题、人类重大疾病发病率不断升高等问题。近年来发生的“镉大米”、“毒生姜”、“砷中毒”、“癌症村”事件
4、就是最好的证明。1 我国耕地污染的现状我国自 19992014 年, 历时 15 年的时间, 中国地质调查局在国土资源部的领导和财政部的支持下, 会同省级人民政府及其国土资源主管部门, 按照统一的技术标准和技术方法, 精心实施了全国土地地球化学调查。其中调查耕地 0.92亿 hm, 占全国耕地总面积 (1.35 亿 hm) 的 68%。根据中国耕地地球化学报告2015的调查结果显示, 无重金属污染耕地达 0.85 亿 hm, 占调查耕地总面积的 91.8%, 而被重金属污染的耕地占调查比例达到 8.2%, 如果按这一比例进行推算, 则意味着在目前耕地总量下, 我国受重金属污染的耕地面积达到了
5、0.11亿 hm。其中受污染的耕地主要分布在苏浙沪区、东北区、京津冀鲁区、西北区、晋豫区和青藏区 (见表 1) 。而根据 2014全国土壤污染状况调查公报显示, 即从 2005 年 4 月始至 2013 年 12 月止, 由环境保护部和国土资源部联合组织开展了首次全国土壤污染状况调查。其调查范围为中华人民共和国境内 (未含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区) 的陆地国土, 调查点位覆盖全部耕地, 部分林地、草地、未利用地和建设用地, 实际调查面积约 630 万 km。调查结果显示, 全国土壤总的点位超标率为 16.1%, 其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为 11.2%、2.3%
6、、1.5%和 1.1%。污染类型以镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍 8 种无机型为主, 六六六、滴滴涕、多环芳烃 3 类有机污染物次之, 复合型污染比重较小。其中无机污染物超标点位数占全部超标点位的 82.8%。而耕地土壤作为本次土壤污染调查的重点, 调查范围实现了全覆盖, 其点位超标率高达 19.4%, 超过了全国土壤的污染水平。其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为 13.7%、2.8%、1.8%和 1.1%, 主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。表 1 全国无重金属污染耕地分布 下载原表 2 我国耕地污染的特点2.1 耕地规模缩小与耕地质量偏低并存“将饭碗牢牢端在自
7、己手上”是党的十八大以来实施的粮食安全战略, 其中最重要的基础就是守住 18 亿亩耕地红线不动摇。而从 2016 年中国国土资源公报来看, 中国的耕地面积:2010 年为 13526.83hm, 2011 年为 13523.86hm, 2012年为 13515.85hm, 2013 年为 13516.34hm, 2014 年为 13505.73hm, 2015 年更下降至 1.35 亿 hm, 虽然每年会新增一定数量的耕地, 但大多通过开荒、复耕等方式获得, 耕地的质量难以得到保障。根据全国耕地质量等级评价结果显示, 2014 年我国拥有的优等地和高等地资源分别占耕地的比例为 2.9%, 26
8、.5%, 中、低等地的比例分别为 52.9%, 17.7%。中低等地的比例高达 70.6%, 耕地质量水平总体偏低。2.2 耕地污染的隐蔽性较强耕地污染的来源主要有物理污染、化学污染、生物污染及放射性污染。既有直接人为污染, 如过量施用化肥、使用白膜、农业机械的使用等农业生产行为, 也有间接人为污染, 如废气、废物的大量排放等生活、工业采矿及生产行为。而土壤污染的主要原理是不易挥发或降解的污染物在地面的沉积, 当污染物的数量或规模超过了土壤自身的自净能力则表现为污染, 这种污染并不会直接作用于人体, 往往通过耕种于地面的植物, 通过直接或者间接被人们食用的方式, 影响人体健康, 而这种结果的表
9、现往往也要通过较长的时间才表现出来, 不同于大气污染和水污染, 这两类污染往往可直接被人体吸收, 因为此两类污染引起的人体不适很容易被迅速反应出来。相对大气污染和水污染而言, 耕地污染隐蔽性较强。另一方面, 耕地污染很大程度上需要借鉴专业的技术手段才能判别。受污染的耕地同样可以进行耕种, 对于耕种出来的农产品质量人们无法通过肉眼进行识别, 可以说, 没有专业的检测设备和技术手段是难以判别土壤污染状况的。2.3 耕地污染治理的复杂性耕地污染往往呈现出点源污染与面源污染相结合的特征, 在大气和水的双重作用下, 更易呈现出面源污染的特征。大气污染、水污染也是耕地污染的重要原因, 大气污染通过降雨作用
10、于地表, 引起地表土壤质量下降, 如酸雨对土壤的破坏。尤其是现今情况下, 大气中有毒元素的沉降是极其重要的污染途径。而水污染将污染源的污染面积进一步扩大, 有毒有害物质通过水流的作用再扩散并沉积到其他土地当中。有数据显示, 全球约 90%的污染物最后都滞留在土壤里, 土壤成为各类污染物的最终“归宿”。相对大气污染和水污染这种点源污染为明显特征的污染, 耕地污染治理更为复杂, 一方面要对已经污染的耕地进行修复, 同时要对导致耕地污染的大气污染和水污染进行有效控制, 防止耕地再次污染或者耕地污染治理工作的低效率。另一方面, 耕地污染修复保护的是农作物, 而我国耕地污染主要是重金属污染, 而耕地修复
11、应该是一个综合生态系统工程, 不是简单的土壤修复。我国不同地区复杂的地质结构及经济发展模式, 导致不同地区耕地污染的原因错综复杂, 农田修复必须要结合当地的生态环境特征, 因地制宜, 在污染源治理、物种选择、种植模式、土壤改良和重金属修复等方面要同时整体考量。因此, 耕地污染治理更为复杂。2.4 耕地污染分布呈现出明显的地域特点耕地污染分布呈现出明显的地域特点。根据 2014 年的全国土壤污染状况调查公报显示, 从污染分布情况看, 南方土壤污染重于北方;长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出, 西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅 4 种无机污染物
12、含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。而 2015 年中国耕地地球化学报告显示, 污染或超标耕地主要分布在南方的湘鄂皖赣区、闽粤琼区和西南区。湘江上游地区、西南岩溶区等重金属超标 80%以上由区域地质高背景与成土风化作用引起。人类活动是造成或加剧重金属超标的重要原因。采矿、冶金、电镀等工矿企业“三废”排放, 以及农业生产中污水灌溉、化肥的不合理使用、畜禽养殖等人类活动造成或加剧了局部地区耕地重金属污染。3 我国耕地污染治理的困境分析3.1 政府部门对耕地污染治理的重视不够由于耕地污染的长期性及隐蔽性等特点, 而其受污染的程度如果不经过系统专业的检测, 在大规模农产品质量安全
13、事故出现以前, 且不通过产品质量追踪对源产地进行追溯, 耕地污染是很难得到相关政府部门的重视。首先, 从目前国家颁布的法律法规来看, 先后分别颁布了中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国放射性污染防治法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国大气污染防治法、农业法、土地管理法、农产品质量安全法以及畜牧法等法律法规, 虽然与土地保护及污染治理相关的法律都分散在不同的法律规定中。由于缺少直接的农地污染的预防与治理的法律, 缺少包含土地污染的预防与治理的完善法律体系, 耕地污染的防治可操作性不强。其次, 耕地污染治理难度大、周期长、成本巨大。土壤污染治理周
14、期很长, 一个 10hm 的工业废地, 完成净化通常要 15 年左右。而以美国治理污染场地的实践经验来看, 净化 10hm 的工业污染土地 (相当于 1/4 天安门广场) , 需要花费近 5000 万美元, 折合人民币 3 亿元左右。对于已经污染的耕地而言, 由于原始污染责任主体的变更、消失等情况, 难以追究污染责任, 又因为耕地污染的治理具有公共产品的特性, 因此现有已经污染的耕地治理责任自然由政府部门来承担。此外, 耕地具有点源污染和面源污染相结合的特征, 不仅要求对耕地本身进行污染治理, 同时要进行大气污染与水污染的综合治理, 治理过程中需要多部门进行协调, 甚至要进行跨区域的部门协调。
15、而政府部门主要领导人在有限的任期内几乎不可能有效完成耕地治理的任务, 在政绩最大化的目标导向下, 对耕地污染治理的积极性难以调动起来。3.2 缺乏对农业生产者耕地污染行为的约束机制目前我国农药使用量已达 8.67 万 hm, 是世界平均水平的 2.5 倍, 受农药污染的耕地土壤面积达 0.09 亿 hm;地膜使用量达 63 万 t, 白色污染相当严重;近年来畜禽粪便产生量已达到工业固废量的 3.8 倍, 造成严重的土壤重金属和抗生素、激素等有机污染物的污染。可见, 农业生产者已经成为耕地污染的重要杀手。在我国, 农业生产行为基本上处于混乱、无序、无监管的状态, 即没有严格的法律法规对其耕地污染
16、行为进行约束, 也没有建立相应的农业生产过程监管制度。在利润最大化的目标驱使下, 一味的追求产量的最大化, 农业生产者往往忽视了其生产行为对环境的影响, 进一步影响了农业的可持续发展。3.3 矿业污染已成为耕地污染治理的痛点改革开放以来, 我国采矿业发展迅猛, 年采矿石总量约 60 亿 t, 但采矿业引发的环境污染和生态破坏也与日俱增。粗略统计, 全国矿区各类固体废弃物累计存放约 70 亿 t, 直接占用和破坏土地 1.72.3 万 km。随着国家对环境保护的重视, 矿业污染的点源污染的治理理所当然成为了治理的重点, 但由于历史上规范不严、管理不善及私挖乱采严重, 为配合环境保护政策, 关闭了大量不合法或者违规开采的矿业企业, 因此, 这些企业长期开采遗留下来的耕地污染治理也成为无主之地。另一方面, 受市场行情及政策性因素影响, 矿企投入治理积极性低。矿山地质环境恢复治理保证金缴存额远低于治理成本, 导致许多矿企宁愿放弃保证金也不治理, 相关制度亟须完善。3.4 居民生活垃圾分类处理意
