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1、我国房地产税改革的目标定位及路径选择 蒋媛 广西财经学院 摘 要： 2016年, 我国房地产税立法被正式列入“十三五”规划, 自此拉开了房地产税改革的大旗。本文探讨了我国房地产税改革的目标定位及路径选择问题, 认为此次改革的目标应定位于房地产税为地方政府提供特定的公共服务支出, 而改革的路径为:立法先行、下放税权, 合理设计房地产税制要素, 完善房地产税开征的制度保障。基金：2016 年度广西财经学院校级课题一般项目“我国深化结构性减税形势下房地产税制改革的问题研究”, 项目编号为 2016C071关于我国房地产税改革, 最早起于 2013年党的十六届三中全会提出的“条件具备时对不动产开征统一
2、规范的物业税”, 虽然物业税被纳入“十一五”规划, 但很快在“十二五”规划中被“研究推进房地产税改革”的提法取代。2011 年1月 28日, 沪、渝两市开始实施房产税改革试点, 标志着我国房地产税改革的突破, 但由于试点工作并未在全国各地推广, 因此也算不上真正意义上的改革。2016年, 直到第十二届人民代表大会决议提出“加快房地产税立法”, 才使得新形势下我国房地产税改革有了新进展与新期待。时至今日, 我国也还未开征房地产税, 其改革难度之大、所涉问题之多、利益樊篱之复杂略见一斑。因此, 探讨我国房地产税改革的目标定位及路径选择是改革的必经之路。一、我国房地产税收制度现状(一) 房地产税的概
3、念及特点在我国, 房地产税是一个税收综合概念, 是指以土地及地上建筑物为征税对象, 以房地产评估价值 (或市场价格) 或租金收入为计税依据, 向其产权所有人或实际使用人征收的一种财产税。由于房地产税是财产税, 所以具有税基容易识别、税负难以转嫁、税收收入稳定以及可调节纳税人存量财产收入分配的特点。同时, 多数国家都将房地产税作为地方税, 其税收收入主要用于当地卫生、教育、道路绿化等公共服务项目。(二) 我国与房地产税相关的制度规定虽然我国并未单独设置房地产税, 但却有与房地产相关的税收体系, 在土地购置、房产交易、房产租赁、房产保有等环节, 均涉及与房地产相关的税种, 主要包括房产税、土地增值
4、税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、印花税、增值税、城市维护建设税、企业所得税和个人所得税等。在这些税种中, 与房地产直接相关且具有一定收入规模的是房产税、土地增值税和城镇土地使用税。早在 1986年, 我国就单独开征了房产税, 但征税范围窄, 只就城镇及工矿区的经营性住房征税, 而只有上海、重庆两市对非经营性住房征收房产税。现行房产税税率有两档, 分别为房产余值的 1.2%和租金收入的 12%。对于土地增值税, 按转让房地产的增值额征税, 适用 30%60%四级超率累进税率。对于城镇土地使用税, 按照使用城镇土地面积和定额税率征收, 每年规定的定额税率为0.630元/平方米。(三) 我国房
5、地产税的收入规模我国房地产税体系中最主要的三种税分别为房产税、土地增值税和城镇土地使用税。目前, 这三种税在我国均属于地方税, 与各国政府将房地产税这种财产税视为地方税的做法是一致的。分析近年来这三种税的收入规模, 可以了解我国现行税制中与房地产相关的税收规模大小。据中国统计年鉴数据显示, 1999-2014年, 全国这三种房地产税占地方税总收入的平均比例约为 8%。2015 年, 全国地方税收入总额为 62 661.93亿元, 全国房产税、土地增值税、城镇土地使用税的税收收入总额分别为 2 050.90亿元、3 832.17 亿元、2142.04 亿元, 三项税收总收入合计 8 025.11
6、亿元, 占当年地方税收收入总额的 12.81%。这一比例与地方主体税占地方税收入总额 30%的比例还有一定的差距。二、我国房地产税改革的目标定位目前, 国内大多数学者就房地产税改革的目标定位问题, 形成了三种观点:一是认为开征房地产税能加大房地产所有者的持有成本, 会引导或迫使存量房产进入流通市场, 增加房地产供应量, 从而能有效降低房价;二是认为开征房地产税能让房地产富有者承担更多税负, 可发挥税收调节收入公平分配的功能;三是认为 2016年 5月全面实施“营改增”后, 房地产税能替代营业税成为地方主体税, 成为地方政府财政收入的主要来源, 可逐步改善目前地方政府财政收入过度依赖土地出让金的
7、状况。虽然这三种观点均有一定的判定依据, 但笔者却认为, 我国房地产税改革的目标定位是为地方政府提供当地公众受益的且有针对性的公共服务支出。(一) 为地方政府筹集特定财政支出的目标定位第一, 房地产税受益财产税的本质决定其改革目标定位。作为一种财产税, 房地产税主要针对存量房地产征税, 在保有环节征税体现出房地产税的财政功能, 即地方政府所筹集的房地产税收入在于为当地居民提供受益的、有针对性的公共服务。在发达国家, 房地产税是一种良性税种, 受当地居民纳税的普遍支持, 其原因在于房地产税所列支的财政支出项目均是当地居民“看得见、摸得着的”的公共服务, 如社区的卫生、教育、医疗、道路绿化等。如果
8、居民不纳税, 则无法享受居住地周围的公共服务, 这对于关注自身福利水平的当地居民来说是无法接受的。由此可见, 房地产税也是一种受益税, 相对于税收无偿性的特征来说, 房地产税的缴纳对于当地居民来说是有偿的, 居民乐于缴税是因为他们同等的被提供了相应的公共服务。第二, 房地产税的固有特点决定其改革目标定位。房地产税自身的固有特点也决定了其能够成为地方政府提供特定公共服务的重要的税收来源:一是房地产税的收入与支出的对应性强。房地产税作为地方税, 所筹集的税收收入均属于地方。而房地产税的支出主要用于为本地社区居民提供教育、医疗、卫生、绿化等公共服务和公共基础设施, 可见房地产税的地方收入性与地方支出
9、性的关联很强, 开征后必定能受到民众的拥护;二是房地产税的税源易观察且易征管。房地产税主要对可见、不动的房地产所有人征税, 使政府征税过程易于被民众观察, 较好体现出税收公平性。同时, 房地产也较难隐藏, 能提高税收征管的效率;三是房地产税具有稳定性。由于房地产税采用评估期内房产的评估价格作为计税依据, 所以相对于波动的市场价格和现金收入来说, 房地产评估价格波动较小, 有利于保障房地产税收入的稳定。(二) 否定其他三种不恰当改革目标定位的原因第一, 房地产税调控房价的作用有限。房地产税影响房价主要通过税收资本化发挥作用。所谓税收资本化, 是指政府对财产征税会影响潜在购买者的财产购买价格。在公
10、开透明的市场环境下, 房地产税影响房价取决于两方面因素的权衡:一方面, 因为税收资本化效应会降低部分房地产的价值;另一方面, 政府征税后提供的公共服务会提高部分房地产的价值。比如, 韩国、日本开征房地产税的目的均在于调控房价, 但两国征税后都未对调控房价产生明显的效果, 可见房地产税对于调控房价的效果是有限的。第二, 房地产税调节收入分配的作用有限。房地产税在保有环节对财产存量征税, 会提高房地产所有人的持有成本, 促进房地产进入市场流通, 可在一定程度上公平分配房地产资源。同时, 房地产税具有累进性, 也可进一步缩小房地产所有人之间的贫富差距。但由于居民的存量财产多元化, 房地产税调节居民财
11、产性收入分配差距的作用正在逐渐降低。第三, 房地产税不具备成为地方主体税的条件。分析当前我国房地产税的税收规模可知, 近年来我国房产税、土地增值税和城镇土地使用税这三个税种占地方税收入总额的比例约为 8%, 远低于地方主体税比例 30%的标准, 说明我国现行房地产税不具有财政收入充足性, 不能直接成为地方主体税。而房地产税改革究竟能否有助于完善房地产税收体系, 还取决于其他相关税种改革, 需要在改革时做好顶层设计和联动改革方案, 并不能只靠改革房地产税来完成。三、我国房地产税改革的路径选择我国房地产税改革并不是全新构建, 而是在现有税制基础上的调整与完善。因此, 我国房地产税改革必须要考虑税制
12、结构和税负水平, 依照“有增有减”“稳定税负”的思路逐步推进, 具体改革路径为以下几方面。(一) 立法先行, 下放税权要改革我国现行的房地产税收制度, 必须先经过立法, 这是由我国目前立法法的规定所决定的。立法法 (2015 年 3月修订) 规定:税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律, 并且立法工作只能由全国人大常委会的相关部门组织实施。鉴于我国房地产税改革的目标定位, 并结合我国幅员辽阔、各地经济发展水平和房地产市场发展情况不一的特点, 其实房地产税的税权不宜过于集中在中央。因此, 可在全国统一税制的前提下赋予地方较大的税收管理权限 (如地方政府可适当调整征税对象、
13、纳税人、计税依据、税率和减免税等税制要素) , 由全国人大制定房地产税法, 由地方人大制定实施细则。下放税权后, 房地产税改革将更符合当地实际, 并能逐步增加地方政府财政收入、促进地方公共服务建设、增加当地居民福祉。(二) 合理设计房地产税的税制要素第一, 简化税制。简化房地产税制, 能减轻纳税人负担, 改善征纳关系, 减轻房地产转让、租赁环节的税负, 增加房地产持有、使用环节税负, 同时还能进一步优化房地产税结构。为此, 针对目前房地产税多环节、多税种并存的现状, 可逐步将现行在土地购置、房屋交易与租赁环节发生的耕地占用税、契税、城镇土地使用税、房产税及部分合理的税收性收费合并为房地产税;将
14、城建税、印花税并入增值税、企业所得税、个人所得税和房地产税;将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税;同时彻底取消不合理的收费。第二, 扩大税基。目前, 我国房地产税的税基狭窄, 不利于体现税收公平。因此, 可将个人住宅和农村地区的住房纳入改革后房地产税的征税范围, 并将计税依据规定为房地产的评估价格。同时, 还应区分不同类型的住宅, 按人均免税面积给予不同类型、不同地区的房地产税收优惠。第三, 合理设计税率。对于房地产税的税率设计, 可根据不同地区、不同类型的房地产分别设计, 允许地方政府在规定范围内进行调整。如对于中小城市的房地产、普通个人住宅、非经营性住房, 应适用低税率;对于大
15、城市房地产、高档个人住宅、经营用房地产, 应适用较高税率;对于豪华住宅、高尔夫球场等特殊房地产, 还可适当加成税率。目前, 我国经营性自用房产的实际税率为0.84%1.08%, 结合目前税负水平, 改革后房地产税的基本税率不宜制定过高, 比较适合的税率水平可为 1%, 并能给予地方政府一定幅度的税率调整权。(三) 提供开征房地产税的制度保障第一, 落实完善不动产登记制度。现行不动产统一登记制度的完善实施, 可使税务机关有效掌握纳税人的不动产信息, 防止税款流失与征税不公平。因此, 应实现不动产登记机构、账簿、依据和信息平台“四统一”;建立房屋明细台账, 主要应包含土地面积、坐落位置、权属问题和
16、三维测量方法等;建立不动产动态管理信息数据库。第二, 完善房地产评估制度。首先, 应建立地方政府性质的房地产评估机构, 房地产评估价格的数据应来源于税务部门、房管局、土地管理部门对纳税户基本信息的基本把握上, 评估时做到评估与征税的分离, 以达到相互监督、公正评估的目的。其次, 应选用恰当的评估方法。现有各种房地产的评估方法均各有利弊, 征税时应根据房地产的不同用途选择适合的方法, 并将其写入规章制度, 避免出现评估误差。最后, 应正确选择评估周期。房地产评估周期选择时, 应综合考虑经济发展状况、评估成本和技术与人员支撑这三个因素。比如, 通胀时应缩短评估周期;评估成本较高时应延长评估周期;具备先进评估技术与高素质评估人员时, 应缩短评估周期等。第三, 建立房地产税使用信息公开制度。房地产税是受益税, 立法时就应明确该税的具体财政支出用途。应建立房地产税使用信息公开制度, 通过网上公告、政务信息公开等特定形式, 向纳税人公布税收使用情况等信息, 让纳税人看到自己所缴税的具体用途, 有利于减少税局的征税阻力、增强纳税人的纳税意识
