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1、火灾之痛与治理之思:基于德国消防安全管理实践的启示 司马双龙 常州市人民政府外事办公室 苏州大学 摘 要： 消防安全是政府提供的公共服务, 但当前在我国消防安全中存在着传统的和非传统的矛盾、体制的和机制的困境、硬件和软件的不足等诸多问题, 亟待得到正视、研究并逐步解决。德国的消防体系在队伍建设、防火监督、装备设施、多元参与等方面的特点值得研究、借鉴。关键词： 火灾; 治理; 德国; 消防安全; 作者简介：司马双龙 (1974) , 男, 苏州大学博士研究生。收稿日期：2017-05-27Received： 2017-05-27消防安全是现代政府向公众提供的重要公共服务, 消防安全管理及救援水平
2、既体现了政府应急救援, 保护公众生命、财产安全的治理能力, 也影响着公众对政府的组织依赖度和政治信任度。近年来, 重大事故的发生让社会各界对消防官兵的职业危险及城市消防应急救援体系的建设现状给予了前所未有的关注。相比发达国家, 我国消防官兵在灭火救援中伤亡的比例还是比较高的。挪威在二战后的 70 年未有消防员因救灾而殉职, 美国从 1987 年实施了消防部门职业安全与健康计划标准以来, 消防员的伤亡也持续下降1。据调查显示, 德国民众对消防员非常信任, 信任率高达 97%2。我国消防安全中传统的和非传统的矛盾、体制的和机制的困境、硬件和软件的不足等暴露出来的问题亟待正视、研究并逐步解决。通过学
3、习发达国家, 特别是有针对性地借鉴国际友好城市在消防管理方面的制度设计、实践经验, 无疑可以开阔视野, 启发我国城市消防安全的改革思路。一、德国的消防体系德国是联邦自治体制, 国家层面没有统一的消防行政管理机构, 也没有统一的消防法律、法规3。全德 16 个州分别根据本州的实际情况制定相应的消防法, 但每个州的法律相差不大, 例如北威州和巴伐利亚州的法律基本一样。消防工作均由各自治州独立管理, 除了火灾救援之外, 州消防机构还要承担水灾、危险品和大规模人员伤害等事件的救援。(1) 消防队伍。德国的消防队伍可以分为四类:一是职业消防队伍, 一般人口在10 万以上的城镇会建立一支职业消防队, 其中
4、从事灭火和特殊技术救援的人员纳入公务员序列, 有近 28 万人, 他们有着优厚的待遇, 在完税之后平均年薪可以达到 2.5 万到 4.7 万欧元, 其余人员为职员或工人;二是志愿消防队伍, 一般5 万至 10 万人的城镇以及乡村地区以志愿消防队为主, 约有 25 000 余支, 130万志愿消防队员, 他们无偿地参加消防工作, 但都享有特殊保险, 年纪轻的志愿消防队员做满两年后, 可以优先录用为职业消防队员;三是义务消防队伍, 除了一些特殊职业人员外, 17 岁至 60 岁的公民都有参加义务消防队的义务;四是企业消防队伍, 累计共有 2 万余人, 企业自定消防员的待遇。实行认证制度, 政府定期
5、对企业消防队的人员进行培训, 对消防设施进行专项督察, 在拥有职业消防队的城市内, 由职业消防队的队长负责检查。(2) 培训选拔。对职业消防员的培训采取学校理论培训和实践锻炼相结合的办法, 有基础培训、初级消防官和高级消防官三级培训。基础培训历经两年, 主要有消防知识、救援技能、医疗知识、法规知识等课程, 各项成绩合格, 才能胜任消防员工作。要担任初级消防指挥官则必须进入消防学院进行专门深造, 学期为 18 个月。要担任高级消防指挥官必须具备大学学历, 经过专业培训和基层实习, 学期总计要达到 27 个月, 最后还要通过国家资质考试和论文答辩。消防指挥官一般要到 60 岁方可退休, 工作 30
6、 年以上的可拿 75%的退休金。(3) 消防监督。在德国, 私人住宅在获得审核批准后可自己设计、建筑。商业和公共建筑须由专业单位设计, 严格执行防火设计规范。房屋建成后, 需通过消防和建筑部门的共同验收才可投入使用。平时, 消防局和消防站还要对各类公用建筑每 3 年检查一次。另外, 专门研究机构、高等院校和保险公司共同负责对消防产品的生产监督和产品检验鉴定工作。一旦发生火灾, 新闻媒体将及时公布火灾统计数据。(4) 装备设施。德国的消防通讯设施具备有线、无线系统和卫星定位系统。在消防车辆、救火设施、破拆工具、救援装备方面也很先进。每个职业制消防站都有 15 辆左右大容量、大功率的中型以上车辆。
7、根据辖区消防对象的特殊需求, 会配备特种车辆及装置。德国的消防设施也处于不断的更新之中, 如新产品利用传感技术, 不断提高人感觉器官的功能, 使消防人员及早了解哪里有险情, 及时解除忧患4。(5) 多元参与。在消防技术提升方面, 有德国消防促进委员会 (VFDB) , 主要由消防队员、消防器材生产商和科研院校研究人员组成, 旨在研究、提升消防技术。在队伍建设方面, 有德国消防队联合会 (DFV) , 是志愿消防队伍的最高领导机构。在消防标准方面, 有德国标准化研究所 (DIN) , 主要职能是研究和制定各类产品标准和技术规范, 这些标准和规范如果被政府采用, 便具有法律约束效力。这些社会组织在
8、不同层面协调合作, 从各自的专业领域来实现一个共同的目标, 让消防的预防、救援体系更加先进稳定。二、明登市的消防实践明登地处德国西北部, 是德国北莱茵-威斯特法伦州代特莫尔德行政区明登-吕贝克县的首府。2016 年 1 月, 经全国人民对外友好协会批准, 常州和明登市结为友好城市。双方在城市消防管理、应急救援等方面进行过多次访问交流。(1) 责权设置。明登市地区人口 45 万, 市区人口 8.2 万, 面积 101.08 平方公里, 属人口较稠密地区。明登市消防局隶属于明登市政府管理, 在市区有 1 个中心, 在其他区域设有 7 个分部。消防局有 117 名专业消防员, 900 多名消防志愿者
9、, 每年大概处置 800 多起火灾。消防局内设有人力资源管理、调度、组织、后勤、公共关系、技术电话等 6 个部门。在市级层面, 在分管市长的领导下, 建立了消防局、城市管理局、警察局等部门共同参与的协调工作机制。消防局负责火灾的预防、处置, 城市管理局负责火灾损失的记录和市民的救助, 警察局负责火灾中与犯罪有关的火场调查。在州级层面, 北威州设有消防指挥部, 有 150 名专业消防员, 主要负责大型火灾处置和跨区域人员的调度。(2) 消防预警。在市内车站、宾馆、饭店、商场、办公楼、历史保护建筑等公共场所, 火灾报警设施配备齐全且简明易识, 大多与应急广播系统联动, 确保一旦发生火灾警情, 公共
10、场所人员能够第一时间获知并及时撤离。一些老式酒店虽然住宿设施陈旧, 但对消防设施管理严格, 疏散考虑较为周全, 走道上每隔 10 至 15 米便设防火门和应急出口。在会议场所人口集中的办公楼层, 设置电子感应安全门, 与防火报警系统联动, 较好地解决了防火与防盗的矛盾。灭火器往往直接挂在墙上或放在简易金属架上, 在器材身上涂有适用火种范围, 墙上有使用示意图, 便于准确取用。(3) 应急救援。明登消防局有明确的“双十”工作要求, 即在接火警后十分钟之内必须有十名消防员赶到现场处置。消防局内有专职的医疗救护人员, 与消防人员同时出警, 在救援现场及时开展受伤人员的抢救、运输工作, 减少火灾伤亡数
11、。如无火灾, 消防局也可派员参加医护救援, 但此项目是收费的。明登市区周围有不少化工厂, 对于这样的重点防火单位, 必须向消防局详细申报备案单位的易燃易爆材料、有效灭火方法、救火通道等信息, 消防局据此制作了相应单位的消防档案。如遇化学危险物品泄露或化工企业火灾, 他们将首先调用企业的消防档案, 并要求企业在第一时间作出相应处置, 在现场根据化学检验车上的仪器测量有毒气体的浓度并隔离出警戒范围后, 消防队员才可穿戴上专门的装备进入火源现场, 决不允许盲目地进入, 以防止消防人员的伤亡。如果是因为消防指挥官指挥失误导致消防人员伤亡, 将依法追究指挥官的责任。三、思考与启示德国从国家到城市在消防应
12、急管理制度、理念和实践的现状, 与其经济基础、历史文化传统、风俗习惯和科学技术是分不开的, 虽然也有国家统筹调度等方面的不足, 但对于我国人口稠密、制造业密集、火灾隐患较多的实情, 仍有许多值得借鉴和学习的地方。加强消防管理服务的体系、队伍、制度和文化建设, 对提高消防应急的有效治理有着现实和长远的意义。(1) 体系建设:应急管理和综合救援。消防救援是城市应急管理的重要内容, 在全世界范围内, 应急管理都应该是政府主导的。与先进国家相比, 我国针对火灾类公共危机事件的应急救援力量还比较分散, 应急指挥职能交叉, 不够有力有效。虽然自 2006 年 4 月国务院设置了国务院应急管理办公室后, 地
13、方各级政府也相继成立了应急管理办公室, 但在实际运行中, 这些应急管理办公室主要起到了值班应急、信息汇编流转职能, 政府应急协调、指挥处理的中枢功能并未充分发挥。对于大型火灾等影响公共安全事件的救援处置, 需要政府权力机构的有力指挥协调, 消防部门的快速、专业应对和众多相关部门的积极配合, 建立起政府应急职能部门为协调主体、消防部门为救援主体、其他部门为保障力量、社会组织为补充力量的应急组织架构体系, 并通过政府授权、部门协同、技术互通、网络互联把整个组织联动起来, 实现综合救援、高效救援和科学救援。(2) 队伍建设:职业发展和社会动员。我国消防员配比仅为每万人口中不到 2 名, 其他发展中国
14、家的配比率大多是我国的 23 倍, 发达国家高达 57 倍5。我国消防队伍建设是应急救援能力提升的重中之重。一方面, 要加强消防队伍的职业化发展。2009 年 5 月 1 日起施行的中华人民共和国消防法规定:“公安消防队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用。”可以借鉴德国的经验, 扩展消防部门在灭火、抢险救援、医疗救护和国内外重大灾害事故救助等方面的职能, 各级政府要将城市消防力量编制、基础设施和消防装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设, 积极探索消防队伍的职业化发展新路。另一方面, 要加强消防队伍的社会化发展。通过多方参与补充消防队伍, 实现消防应急救援的空间扩充
15、和能力提升。加强社会单位专职消防员队伍建设, 各地根据经济社会发展的实际情况, 通过地方立法, 分类制定社会单位消防队伍的组织原则、扶持政策和补偿机制。充分进行社会动员, 培育和激发社会组织活力, 扶持行业消防协会的成长与发展, 通过行业协会进行自律、自治, 参与修订标准、代理企业诉求等。鼓励发展志愿组织, 发挥志愿者在应急救援中的宣传引导、情境恢复、心理疏导、募捐资助等作用, 提高整个社会的整体灭火抗灾和灾后重建能力。(3) 制度建设:责权归位和协同治理。目前社会单位的消防责任主体意识普遍比较薄弱, 在利益最大化的价值追求下, 刻意降低消防预防成本, 对消防事故的发生存有侥幸心理, 习惯于按
16、照公安消防部门的监管要求开展消防管理, 形成预防和救援的路径依赖, 造成了角色错位。在加强消防宣传教育的同时, 权责归位是打破“保姆式”监管僵局的重要一环。要通过制度化手段形成政府机构、私人部门、社会组织协同治理的格局。可借鉴发达国家的做法, 对企业专职的消防管理人员或消防工程师实施注册管理制度, 提高单位内部的消防管理水平。加大对消防培训机构的扶持力度, 鼓励地方高校特别是高职学院开办消防专业。增加治理主体, 改变消防部门大包大揽的监管模式, 积极培育消防安全评估组织, 对企事业单位的消防安全状况进行综合评估, 及时将评估结果纳入单位的信用系统。充分发挥保险在防灾减灾中的作用, 激励保险企业加大对防灾设施的投入, 把企业消防安全状况与保险费率挂钩, 通过市场杠杆, 增加单位加强消防管理的内驱动力。(4) 文化建设:价值逻辑与消防文化。突发事件因其不确定性和复杂性, 对原有社会单元和整体产生阶段性甚至长久的破坏。公民个体因自身力量单薄和掌握信息的碎片化, 在突发事件面前应变不足、自救无力。私人部门因其自利性特征
