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1、国际比较视野下我国开放政府数据的现状、问题与对策 夏义堃 武汉大学信息资源研究中心 摘 要： 目的/意义为客观分析我国开放政府数据实施的现状,并从国际比较的视角探寻当前我国开放政府数据存在的问题与不足,构建符合我国国情的政府数据开放体系。方法/过程通过对国际上具有代表性的政府数据开放评估体系内容的梳理,系统分析不同评估体系对中国政府数据开放情况的基本认知。结果/结论在对比分析的基础上,发现我国在政府数据开放水平、信息法律制度、组织管理体系以及技术架构等方面还存在一定的差距与不足。进而提出要从提高对开放政府数据战略的认识、加强顶层设计、完善法规制度以及统一组织管理、设定技术标准等 7 个方面构建
2、我国政府数据开放体系。关键词： 开放政府数据; 开放数据评估; 政府信息法律制度; 比较分析; 电子政务; 作者简介：夏义堃(0000-0002-3875-1921),武汉大学信息资源研究中心兼职研究员,E-mail:。收稿日期：2016-01-20基金：国家自然科学基金面上项目“开放数据下公共信息资源再利用体系的重构研究”(项目编号:71373195)研究成果之一Status,Problem and Solution of Opening Government Data in China Under the International Comparison PerspectiveXia Yi
3、kun Center for the Study of Information Resources,Wuhan University; Abstract： Purpose/significanceThis paper aims to objectively analyze the situation and problem of opening government data in China,and establish the system of opening government data which conforms to Chinanational condition.Method/
4、processBased on sorting out the contents of typical international assessment systems of opening government data,this paper systematically analyzes the basic attitudes to opening Chinas government data under different evaluation systems. Result/conclusion Through comparing different international org
5、anizations evaluation systems,it explores the problems and shortcomings in opening Chinas government data from the perspectives of data openness,legal and regulation framework,organization and management system,technology and standard issue. Then,it proposes to establish the system of opening Chinas
6、 government data,in terms of seven analytical aspects: paying more attention to opening strategy of government data,making national top-level design,developing comprehensive regulatory system,unifying organization and management,drawing a unified technical standards and so on.Keyword： opening govern
7、ment data; open dataassessment; legal and policy framework of government information; comparative analysis; e-government; Received： 2016-01-20在现代社会,信息技术的发展与透明度要求的提高,使得开放政府“意味着政府可以使公民不仅有机会获得信息、文件和程序,同时也能够以有意义的方式成为公共管理参与者的政府”1。国内外研究表明,开放政府数据蕴含着巨大的经济社会发展潜力,既是各国创建更负责任、更加民主参与、更加透明乃至创新型政府的重要驱动力,也是推动电子政务建设
8、、加强公共信息资源管理的重要内容。作为全球政府数据开放的先行者,美国“已经通过立法、政府指令、数据管理、建立门户网站、鼓励应用等手段,不断拓展政府数据开放能力,并取得了显著成效”2。英国、澳大利亚、巴西、肯尼亚等政府数据开放能力不断提升,数据作为政府核心资产的社会转化与再利用水平进一步惠及公众。与西方发达国家相比,我国政府数据开放工作尽管起步较晚,但工作推进与发展势头良好,逐步开展大数据资源平台建设,先后开放了一批政府数据资源库,初步取得了一定成效。2014 年联合国电子政务报告中增加了“开放政府数据”部分,并划分了 50 个数据发布水平较高的国家(数据发布得分高于 66.6%的国家),中国位
9、于其中3。2015 年,世界正义组织(The World Justice Project)开展的开放政府指数(open government index)调查结果统计发现,在公开发布法律与政府信息方面,我国在 102 个被评估国家中名列 33 名。在向政府机构提出信息公开请求的处理过程中,公众对于信息接收水平、信息完整性与针对性等信息获取质量、公众满意度等方面的得分明显高于全球平均水平。具体如表 1 所示:表 1 我国政府信息公开情况与国际总体水平的比较 下载原表 需要注意的是,在国际社会开放政府数据评估的相关体系比较中,我国政府开放数据的总体得分较低,排名靠后,与发达国家在数据开放与数据资产
10、开发等方面还有较大差距。不可否认,各类数据评估活动指导思想上的意识形态导向会潜在地影响评估指标与评估结果的认定,毕竟“信息并不是中立的,其控制、使用和调节始终处在权力的操练之下”5,操纵政府数据采集、解读和发布等开放流程的无疑是国家意志、利益相关者想法等主观导向,西方社会主导的数据开放评估活动必然带有明显的西方价值观导向,并反映在对我国政府数据开放活动的评价之中。但冷静分析,我国政府数据开放进程距离公众政府信息获取的期待以及开发政府数据资产进而带动国家经济社会发展的整体需求,还存在着一系列的制度、管理、文化以及技术等问题需要去面对和解决。因此,客观地比较国际社会各类开放政府数据评估的指标体系,
11、深入分析相关排名、得分背后政府数据开放实施方法与路径的内涵,有助于理性地找到差距和不足,并从中总结挖掘出未来的可行路径。1 政府数据开放水平的比较与存在的问题目前,由开放知识基金会的全球开放数据指数(global open data index)和万维网基金会推出的开放数据晴雨表(the open data barometer)分别对政府公共数据的开放情况进行了较为全面系统的比较。其中,全球开放数据指数项目界定了选举结果、公司注册、国家地图、政府支出、政府预算、法律、统计数据、公共交通等 13 个关键公共数据集,并从 9 个方面对具体数据集的开放情况进行评估,着重考察了其技术和法律的实际开放性
12、。2015 年全球共有 122 个国家和地区参与了评估,我国排在第 93 位,总体开放度为 18%。客观分析,该评估体系中选举数据的评价标准采用西方多党制的选举流程等方法进行数据判断,土地所有权指标则与我国的土地国家所有与个人/机构可以行使土地使用权的管理体系有较大差异,这些因素不可避免地会造成对我国政府开放数据评估的偏颇。但不可否认的是,与排名靠前的国家相比,尽管我国发布的公共数据规模并不小,气象、统计以及政府开支等数据事实上都存在于不同政府部门和政府网站,但在公共数据开放的质量标准等方面还存在较大差距,有些方面甚至落后于印度、巴西等部分发展中国家(见表 2)。这些差距主要体现为数据格式多样
13、而不统一,不同数据集之间缺乏兼容性,数据发布分散在不同政府部门而缺乏整合后的统一数据平台,很多数据不能实现机器可读和下载功能等。例如,在我国每年的各级人大会议期间,政府开支数据都要公开,并向社会公开发布,但具体数据并没有完全数字化;政府预算数据则散落在不同部委和不同层级政府的门户网站,国家地图清晰度标准有待提高,有关水质量等数据未公开。表 2 中国、印度、巴西、印度尼西亚不同类别政府数据集开放程度比较 下载原表 开放数据晴雨表项目通过分层聚类分析,根据各国政府数据开放的准备度、影响力等综合判断,将参与评估的国家分别划分为 4 个层次,即高才能国家、新兴和推进国家、才能受限制国家以及实行片面开放
14、数据举措国家。尽管我国被纳入第二序列等级,处于新兴与推进国家范畴,但在所有参与评估的 86 个国家中,综合排名仅为第 46 名,处于第二序列的倒数第三位,仅高于菲律宾和摩洛哥。同时,该项目还以数据可用性为核心,选取了地理环境、土地持有、人口、政府预算、政府财政支出、公司注册、立法等既代表国家职能又是再利用者感兴趣的公共数据集,并从在线可用性、可发现性等视角判断其开放程度。在 2015 年开放数据晴雨表项目的调查中,我国数据集开放性情况得分仅为 25 分(总分 100),数据开放水平排在第 51 名,不仅与发达国家落差过大,而且与智利(69 分)、巴西(60 分)、墨西哥(52 分)、乌拉圭(5
15、0 分)、波兰(48 分)、秘鲁(48 分)、印度尼西亚(40分)、匈牙利、马来西亚及印度(均为 37 分)等发展中国家有较大差距,地图、政府开支、土地产权、教育以及政府预算等数据开放水平亟待提高,数据开放类型与结构需要优化。从表 3 可以看出,我国政府数据开放程度较低,远不能满足社会需求,表现为:整体数据发布量不足,大量的政府数据集仍掌握在行政体系内部,未能及时数字化并提供给社会利用;数据集开放领域与种类不均衡,有关政府开支、预算、公共交通、环境、土地等用户迫切需要了解和具有重大经济开发潜力、能够带动信息内容产业发展以及推动经济提升的数据信息并未及时和充分地提供。据此,开放数据晴雨表项目认为
16、我国“可能寻求选择性地奉行开放数据政策,并不释放完整范围的数据”7;建立统一的政府开放数据门户,集中开放可加工的数据集是各国开放政府数据的通行做法。目前我国尚未开通统一的国家级数据门户网站,政府数据开放渠道孤立分散,各自为政;政府信息公开不能完全等同于政府数据开放,无论是从数据发布类型、数据格式还是从元数据、数据发布领域与数量等角度判断,尽管我国政府信息公开进步明显,但数据开放质量有待提高,吸引用户广泛参与的信息再利用环境有待优化。表 3 我国不同类别政府数据集开放情况分数比较 下载原表 2 政府数据开放法律制度的比较与存在的问题完善的政府信息法律制度是推进开放政府数据工作的必要保障,美国在多次修订信息自由法文书削减法隐私权法等信息法律的基础上,又先后颁布了开放政府指南透明和开放政府备忘录电子化政府执行策略等行政规章,形成了较为完善的政府数据开放法律制度体系。相比之下,大多数国家的开放政府数据活动只是接受法
