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1、信用监管是市场经济条件下政府经济管理的必然选择 张太航 吉林省工商局 众所周知, 市场经济条件下, 政府的经济职能是制定经济社会发展战略和规划, 宏观调控, 促进市场发育、规范市场发展、建立和维护市场秩序, 提供公共服务和公共物质以及管理国有资产。随着市场经济的不断发展, 商事制度改革的不断深入, 政府的经济职能中规范和维护市场秩序的体制机制和制度方式也在悄然发生着变化。那么, 选择一种什么方式, 更适合在市场经济条件下充分发挥市场监管的政府经济职能, 就成为社会各界广泛关注的课题。一、市场经济与政府职能市场经济是商品经济的现代形态和发达形态, 是一种以市场为中心来组织社会经济, 以市场机制为
2、基础来配置社会资源的经济运行形式和资源配置方式。市场经济作为一种基本经济形式和经济体制, 从其发展历史来看, 主要经历了两个基本阶段, 即以市场自由放任为主的阶段和以政府宏观调控为主的阶段。以市场自由放任为主阶段的主要特征是经济的运行在很大程度上由市场机制决定和配置, 政府的介入被局限在很小的范围和领域;以政府宏观调控为主的阶段, 则是在维护市场机制的基础上, 强调政府有目的、有针对性地对经济运行过程进行宏观管理。当今, 世界绝大多数国家和地区的经济体制都已进入了政府宏观调控型的市场经济阶段, 因而市场配置和政府管理的介入程度、范围便成为政府管理的主要矛盾和问题。市场经济作为一种经济运行方式,
3、 具有自主性、竞争性、平等性、开放性和系统性的特征。市场经济还具有促进资源配置效率提高、促进生产效率提高和技术创新、促进经济持续有效增长等主要功能。同时, 市场经济也有一定的缺陷性, 即市场失灵。市场失灵大致有宏观性失灵、信息性失灵、公共性失灵、垄断性失灵、外在性失灵和分配性失灵六种类型。这里重点谈一下和信用信息监管有关的信息性失灵。所谓“信息性失灵”, 表现为在交易过程中, 交易双方对于商品质量、性能等信息的了解程度不同, 出现“信息不完全”或“信息不均等”的现象。这种现象在市场上持续一段时间后就会破坏市场机制“优胜劣汰”的作用, 以致出现“劣胜优汰”的怪现象。当交易前卖方比买方更多地了解自
4、己商品的质量和性能, 而买方只有将商品买回去后才能真正了解商品的好坏时, 就会出现劣等商品赶跑优质商品的“柠檬 (Lemon) ”市场。市场失灵的存在, 决定了政府介入、干预经济活动的必要性。政府在市场经济中的经济角色是由弥补市场的缺陷或不足等情况决定的。主要充当着调控人、公益人、管制人、仲裁人和守夜人的角色。特别是“管制人的角色”, 是对市场主体 (泛指所有从事市场经济活动的单位和个人) 的经济活动进行某些限制和规定。管制的目的有三个:一是防止自然垄断。如通过限制个别垄断企业的规模和市场占有率, 打破垄断企业造成的“进入壁垒”, 鼓励其他企业进入市场, 保证正常竞争。二是防止过度竞争。如通过
5、价格管制等措施, 把价格的下限定在平均成本以上, 以避免过度竞争而造成企业之间的“自相残杀”和资源浪费。三是保护消费者、雇员的利益。如对商标、广告等实行管制, 以防止企业用种种手段欺骗消费者。市场的规范运行还要靠政府制定各种各样的法规和规章。政府社会管理经济职能的一个重要方面, 就是建立健全市场经济法律体系和市场管理机制, 加强对市场的监督与管理。二、市场监管与信用监管市场监管是国家凭借政权的力量及其社会经济管理职能, 运用经济、行政、法律和社会组织等手段, 对商品交换与流通活动进行计划、组织、调控和监督的活动, 以实现国家调控经济和维护市场秩序的目的。市场监管主要有三项职能。一是规范职能,
6、即在调查研究的基础上制定出科学有效的法律规范体系, 用以指导约束市场主体及其交易、竞争行为。二是监督职能, 即管理者以法律准则、指标体系等为依据, 检查监督经营者的行为, 对有偏离准则倾向或已开始发生偏离的行为人给予提醒、指导, 督促其采取防范措施或及时纠正偏差, 使违法行为在即将发生或刚刚发生时就得到避免或制止。三是查处职能, 即对案件的调查处理职能。市场监管的方式, 传统上有九种。即:市场巡查制、市场预警警示制、市场专项治理、商品质量监督抽检和公示、市场交易查验登记监督制、投诉举报制、市场信用分类监管、市场监管行政指导、市场监管行政处罚。在上述诸多监管方式中, 随着市场经济的不断发展, 市
7、场主体的迅猛发展, 信息化程度的不断提高, 商事制度改革的不断深入, 有许多监管方式已不适应当前形势和任务的需要, 如市场巡查制。市场巡查制产生于改革开放初期, 它是指工商行政管理人员在日常工作中, 通过地毯式、网格化的巡回检查方式, 依法对管辖区内各类市场主体资格、经营行为、商品质量等进行实地监督检查, 受理投诉和查处违法行为的监督管理制度。具体巡查内容有“经营主体是否合法”等 14 项之多。就在理论界和实践者都在苦于寻找一种怎样的监管方式更准确、恰当地适应当前市场经济条件下政府经济管理的迷茫、彷徨时刻, 党中央、国务院审时度势, 及时作出了运用信用信息监管方式加强经济管理的英明决策。党的十
8、八大以来, 以习近平为总书记的党中央深度推进全社会信用建设, 并把诚信建设纳入经济体制改革、社会治理现代化体系建设的轨道。党的十八大要求:“加强政务诚信、商务诚信和司法诚信建设。”习近平同志指出:“一个国家选择什么样的治理体系, 是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”“一种价值观要真正发挥作用, 必须融入社会生活。”“内化为精神追求, 做到明大德、守公德、严私德。”国务院颁布了社会信用体系建设规划纲要 (2014-2020 年) 和关于建立完善守信用联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见 (以下简称意见) , 意见中明确指出:“加快推进社会信用体系建设, 加强信用信息
9、公开和共享, 依法依规运用信用激励和约束手段, 构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制, 促进市场主体依法诚信经营, 维护正常秩序, 营造诚信社会环境。”至此, 选择信用监管作为经济管理的一种方式, 就有了准确的方向和依据。那么, 什么是信用监管, 怎样理解党中央、国务院将信用监管作为当前形势下经济管理的一种选择呢?信用监管是政府管理部门依据相关信用法规和市场主体发展状况, 对市场主体在商品交易活动中发生的相互信任行为进行规范和管理的活动总称。笔者粗浅地理解, 选择信用监管, 其原因主要有以下四点:(一) 简政放权、放管结合、优化服务的需要实行“放、管、
10、服”改革后, 政府监管的方式发生了三个变化。一是由事前监管变为事中事后监管;二是由过去单个监管部门各自为战变为相关部门互动综合执法;三是由过去政府唱独角戏变为政府、企业、社会共治。那么, 变为事中事后监管, 市场主体实现了宽进, 在政府放松市场准入管制之后, 必须用一种新的监管方式来填充政府退出后的监管空白, 才能促进市场主体诚信经营, 提高市场交易的安全度。这个抓手就是“信用”。信用是中华民族的传统美德, 无论从事何种职业的人都非常重视;信用是企业的立身之本, 任何一个要发展壮大的企业无不视信用为企业生命;信用是市场经济运行的重要基础, 是对市场主体制约的重要环节。信用监管的特点是加强事中事
11、后监管, 是以信用为基础的有限监管。它可凭借信息化的手段, 对失信的市场主体实施精准监管, 并可对市场主体生命周期进行全过程的监督管理。(二) 市场主体发展壮大的需要一是数量呈“井喷式”增长。仅据国家工商总局 2014 年统计, 从 4 月份实行商事制度改革以来, 到年底近 8 个月来, 全国就新增注册企业逾 250 多万户, 同比增长了 56%。二是主体形式发生了重大变化。实体经济不再唱独角戏, 一些新产业、新业态、新模式层出不穷, 互联网、大数据、云计算等已成为新的主体力量。这样的发展形势, 靠传统的监管方式已经远远无法适应。(三) 企业自身发展的需要在市场经济条件下, 有三方力量在相互影
12、响、促进、制约和博弈, 那就是买方、卖方、公正裁判方。买卖双方都想树立和维护自身的良好形象, 这个形象就是信用。信用是市场主体安身立命之本, 信用关系到市场主体的发展壮大, 关系到企业职工的生产生活。因此, 信用监管作为现形势下的监管方式就成为一种可能。(四) 破解市场主体的无限增长与有限的行政管理资源矛盾的需要随着全国工商行政管理体制改革的发展, 县级以下工商部门已和质监、食药部门合并为市场监管局。机构的合并与职能的增加, 责任的增大, 使原本就人力不足的工商市场监管力量显得更为紧张, 现在如按照一线干部人头平均算, 少则管几百户, 多则上千户, 再加上商事制度改革后又放开了经营场所的限制,
13、 这样的监管力量, 靠传统的巡查方式根本管不了, 更管不好。最近, 习近平同志把社会治理现代化表述为“第五个现代化”。2013 年, 李克强同志在国务院第一次全体会议上强调, 事前审批要多放, 事中事后监管问责要到位。党中央、国务院的严格要求, 市场经济形式的急速变化, 必然催生我们必须依托信息化手段, 以商事制度改革统揽全局, 推进市场监管创新, 着力营造宽松便捷的市场准入环境, 公平有序的市场竞争环境, 安全放心的市场消费环境。更新监管理念, 创新监管方式, 构建权责明确, 透明高效的事中事后监管机制。实现企业信息公示系统成为社会约束失信的“天网”, 政府惩戒不法的“法网”, 企业诚信建设
14、的“金网”。三、信用监管与社会效果政府对市场主体信用监管的内容主要包括诚信度监管、合规度监管和经济践约监管三个方面。诚信度监管是政府监管部门对市场主体的诚信素质、经商素质和行为准则等方面的监管。如监管市场主体有无掺杂使假, 生产和贩卖假、冒、伪劣产 (商) 品等行为。合规度监管是政府监管部门对市场主体在经营活动中是否遵守国家的行政、经济等法律法规的监管。如监管市场主体是否守法经营、是否存在偷税漏税等行为。经济践约监管是政府监管部门对市场主体在经营活动中是否按照行规守约、践约等方面的监管。如监管市场主体有无不按合同规定失信违约、侵害消费者利益等行为。信用监管具有很强的社会效果。首先, 信用监管是
15、国家经济管理职能的具体体现。市场经济条件下经济管理是以市场监管为核心, 以信用监管为抓手的, 因此, 信用监管社会效果如何, 直接影响着国家经济管理职能的发挥。其次, 信用监管影响市场体系的发育。市场经济是以市场为基础配置资源的经济, 培育市场是发展商品经济乃至市场经济的起点。市场培育离不开国家的支持、扶植、引导, 甚至必要的修正和整治, 信用监管恰恰能起到这方面的作用。另外, 信用监管如果依托信用信息公示平台, 将会对转变政府职能、加强事中事后监管, 推进政府、企业、社会协同共治, 构建社会诚信体系建设, 推进依法行政, 营造良好市场环境等都将起到重要作用。我国的信用监管还处于起步阶段, 还
16、存在一些问题。主要是社会各界对信用监管的重要性认识不足。一些企业缺乏对自身信用风险和自律责任的认识, 自我约束、依法经营意识不强, 信用缺失对企业的负面影响尚未得到重视。一些政府部门干部习惯于用传统的行政审批监管方式监管企业, 觉得信用监管来得慢, 威慑力小, 发挥监管作用有限。社会公众对信用监管这种新型监管制度了解不多, 认同感不强;政府部门对信用监管的协调配合不够。由于政府部门之间信息化水平不一, 加之一些部门利益私有化, 形成采集的信息散乱, 不同的数据库相对独立, 尚未实现信息的跨区域、跨层级、跨部门的互联互通。协同信息、协同执法、协同共治、协同担责的局面尚未形成。还没有达到对市场主体“一处违法, 处处受限”的共治效果;对信用监管的法制建设还很滞后, 到目前为止, 在法律层面还没有出台相关制度, 致使信用惩戒的力度大打折扣。行政上的问责机制也不健全, 缺乏督查问责标准和全国统一的规范, 执行起来五花八门。针对上述存在问题, 应采取以下一些措施:(一) 建立健全信用监管体系一是加快推进信用监管的法治进程, 通过法律层面明确信
