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1、管理视角、政治视角、法律视角下的公共行政观（一）管理视角1、公共行政研究的传统管理途径罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改革者,他们将这种途径作为组织公共服务的方式。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。作为这场改革的坚定支持者,行政学的创始人威尔逊就极力主张行政问题是管理问题,他明确指出:“行政学研究的目标,在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。 ”即公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。罗森布鲁姆分别从组
2、织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。2、公共行政研究的新公共管理途径公共行政的新公共管理途径是从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视的。罗森布鲁姆同样分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政等方面对新公共管理途径的表现形式进行了具体的分析。（1）组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的新公共管理途径主张组织结构应当整合组织内部的各项行动,使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客;同时,组织还应该尽量将权力授予各分工单位,使之成为服务供给中心。（2）对个人的观点方面,公共行政研究的新公
3、共管理途径将个人视为“顾客” 。新公共管理在其未来应该明确顾客回应力的适当边界。（3）认知途径方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理在现阶段基本上还主要是由理论所推动的,不过它同时也以“务实”的观点来决定什么该做或什么不该做。（4）预算方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面,它不太关心人员或设备等投入层面的问题。（5）决策方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上的。此外，新公共管理途径还强调应重视成本观念。（6）管制行政方面，新公共管理途径与传统管理模式有着完全不同的观点。在罗森布鲁姆看来,新公共管
4、理所主张的管制行政有一个十分明显的特征,那就是它愿意信任被管制者,并且愿意与他们结成伙伴关系。新公共管理所主张的管制行政的另一个主要特点是以裁量取代规章,它关注“结果”,因此,在新公共管理途径看来,服从规章是次要的或者不太重要。（二）政治视角（1）组织结构方面,罗森布鲁姆认为,基于代表、政治回应性与责任等价值,公共行政研究的政治途径有着与管理途径不同的观点。政治途径强调公共行政中的政治多元主义。（2）对个人的观点方面,罗森布鲁姆认为，政治途径的公共行政倾向于将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体,在处理人的问题时,公共行政研究的政治途径不是采取非人格化的处理方式,或是将人视为可以改变或控
5、制的个案,或是将人视为顾客,而是相反,认为由于每一个人均属于特定的团体,所以个人的问题也就等同于团体的问题,而团体的利益也就等同于个人的利益。个体一旦聚合成为团体,个体便被视为公共政策的目标群体或者利害相关者。（3）途径方面，罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径视科学为发展事实知识的恰当途径。然而,这种途径非常关注代表性和回应性,以至于它在决定什么是正确的事情上往往倾向于寻求共识和发展广泛的联盟,所以,它常常基于公众、利益群体和媒体的意见作出决策。（4）预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径把预算不是视为事务性的运作或静态的文件, 而是视为一个政治问题。预算案的编制是以现行的预算规
6、模或既有的预算规模为基础,再就下一年度的收支需求进行有限度的调整和改变。（5）决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念,其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题,而且,行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。（6）管制行政方面,罗森布鲁姆认为,过去,管制机构的任命普遍存在着这样一种现象,即任命那些政治上惟命是从的人,这些人的主要意图是寻求重新任命的机会,避免树敌,倒不是为了结交朋友。认为管制机构的任命为结交朋友。（7）行政责任与行政伦理方面, 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径尽管在基本观点上与传统管理途径有所不同,但是却与新公共管理途径具有
7、某种一致性,即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。（三）法律视角在罗森布鲁姆看来,法律途径的公共行政强调的是法治,它包含着以下几个核心的价值：首先是“程序性正当法律程序。罗森布鲁姆认为,这项价值难以用具体的名词加以界定,因为人们一直认为此项价值不能用任何单一的要求或标准加以界定。不过,它意味着基本的公平性,被视为保护个人免于遭受政府恶意的、无端的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。其次是个人应享有的实质权利和法律的平等保护权。在罗森布鲁姆看来,一般而言,美国联邦最高法院在历次的司法审判中均将公民所具有的此种权利视为积极的善和美国政治体系的必要特征
8、,总的来说,在政府职能的行使的确需要限制个人权利时,法院也容忍政府对这些权利的限制,然而,基本的前提是在此环境中对政府不利,这样,法律便对政府官员剥夺公民实质性宪法权利的行为施加了很大的限制。最后一个价值是公平。罗森布鲁姆认为,从公共行政的角度来看,平等现在主要体现在授权法官对于那些其宪法或者法律的权利遭受行政官员的侵害的人进行救济。此外,法律途径的公共行政还崇尚正直诚实的价值,它反对绕过宪法程序而走捷径。四、公共行政的未来公共行政的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面均有其自身的独特性,而且这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。新公共管理途径也以强劲的势头加入到对公共行政的研究行列中来。总之，公共行政从来都不是一个同质的研究领域,公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性,在当今社会,公共行政几乎涉及人类事务的各个领域,公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识,公共行政既是管理问题,又是政治问题,也是宪政问题,我们只有把三种认知途径整合起来,才能正确地理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的实问题
