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1、建设新农村要加大农村基础设施建设的投入 摘 要：加大农村基础设施建设投入对于扎实推进新农村建设是极其必要的。，以改革的精神，建立和完善与社会主义市场经济相适应的农村基础设施的投入管理机制，要与时俱进，高度重视农村基础设施建设投入问题，要立足实际，大胆探索农村基础设施建设投入新路，要深化改革，切实整合农村基础设施建设投入资金，要创新机制，积极引导民间资本介入农建领域。关键词：新农村 基础设施 投入加大农村基础设施建设的投入，作为推进新农村建设的一个重大举措，在党的十六届五中全会上提了出来。尔后，胡锦涛、温家宝等国家领导人讲话及党的文件都强调了此问题。胡锦涛在 2006 年中央党校省部级主要领导干
2、部建设社会主义新农村专题研讨班的讲话中指出，要加强农村基础设施。温家宝在关于当前农业和农村工作的几个问题里，将“关于农业基础建设问题”列为首要问题。2006 年中央 1 号文件，在第 16 条中指出，加快乡村基础建设。凡此种种，表明了加大农村基础设施建设投入对于扎实推进新农村建设是极其必要的，且有着巨大的积极影响。 一、加大农村基础设施建设的投入的必要性分析农村基础设施是指为农村物质文明、政治文明、精神文明发展提供公共服务的各种要素的总和，是农村公益事业的重要组成部分。它包括狭义和广义两个范畴，从狭义上来看，指农村的道路、交通、信息通讯、水利灌溉、广播电视以及水电供应等；从广义上来看，包括农村
3、的教育、科研、环境、公共卫生等内容。其特点可概括为：功能的公共性、价值的公益性、投资的规模性和收益的长期性等。农村基础设施建设与农村经济社会发展是紧密联系在一起的，彼此间相互互动的。古人云，工欲善，必先利其器。如果说，农村经济社会发展是一项重大任务的话，那么农村基础设施则是完成这项任务所必须依靠的手段、借助的工具。农村基础设施不仅是农村经济社会发展的基础，也是农村社会可持续发展的关键因素。有专家，把它当作农村经济社会发展的“先行资本” 。农村经济社会的发展离不开农村基础设施建设。搞好农村基础设施建设能促进农村经济社会的良性发展。在建设社会主义新农村的大背景下，我们应当重新审视农村基础设施建设的
4、重要性。因为农村基础设施建设对于减少城乡差距、统筹城乡发展、构建和谐农村、提高农业生产综合能力、提升农产品国际竞争力都有不可忽视的重要作用。然而，农业基础设施由于长期投入不足，又加之历史欠账的存在，以致农村基础设施无论数量还是质量都远远满足不了当今农村农业发展的需要，严重制约着农业生产综合生产力的提高，成为束缚新农村建设的“瓶劲”。这是无可争议的事实。考察当前我国农村基础设施建设资金投入的方式，可以得出，现行农村基础设施建设资金投入的构架主要由财政投资、农民集资（包括以工代资）、信贷资金、社会团体投资等四个部分组成。这四部分的作用各不相同。一般意义上，农业基础设施建设投入资金的主要来源是财政资
5、金。上世纪 80 年代中央曾拟定将农业基本建设投资占全国基本建设投资的比重提高到 18%，至今这一目标尚未达到，但财政资金仍然是农村基础建设所需要资金的主要提供者、保障者。但另一方面应清醒看到，国家财政用于农业支出的绝对量是在不断增加，可财政支出中的农业基本建设支出量呈下降趋势，较 1978 年而言，2001 年为 7.7%，下跌近 5.7 个百分点。在过去很长一段时间内，农民筹资、以工代资是农民参与农村基础设施建设的主要形式。近年来，农民基于投资风险，收入增长缓慢，又由于农村大量剩余劳动力的转移，农村基础设施建设产权界定模糊、产权不明晰，农民投资基础设施建设的景况不佳。农业信贷在我国仍不是农
6、村基础设施建设的主要来源。商业银行作为自负盈亏的单位，出于自身稳健经营和利润最大化的追求，同时考虑到农村基础设施建设项目回收的周期相对较长，相对收益率低、偿债能力薄弱，普遍采取“惜贷”或“慎贷”来应对此问题。据相关年鉴计算，1995 至 2002 年农业信贷占金融机构总量的比例最高仅为 5.24%，农业贷款占国家银行信贷的比例最高仅为 2.6%。社会团体的投资包括各类合作组织和企业投入资金，这一部分在数额上是有限的，在份额上是很小的，不具有普遍性。在市场机制配置下，资本的趋利性及社会团体的参与缺乏成熟的项目法人运行机制，使农村基础设施建设无法有效地大量吸收社会的闲散资金。综合上述，投入不足，投
7、资资金短缺是农村基础设施面临的最大问题。农村基础设施的投入不足所造成的影响是明显的，使得农业生产抵御自然灾害的能力较弱，农业生产的成本过高，从而使农民增收、农业增效举步维艰。据数据统计，近年洪涝灾害的成灾比例明显增加，对农业和农民的直接经济损失呈上升趋势，1991 年为 779 亿元，1998 年上升到 2484 亿元。为此，必须完善农村基础设施投入机制，必须大力拓宽投入渠道，创新投入方式，从而解决农村基础设施建设扩张的资金紧缺的问题。二、以改革的精神建立和完善与社会主义市场经济相适应的农村基础设施建设的投入管理机制十六届五中通过的决议，关于“建设新农村”中指出，要加大各级政府对农业和农村投入
8、的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，诚如上文所说政府的财政投资是农业基础设施建设资金的主要渠道，政府投资农村基础设施建设是其义不容辞的责任。“十五”时期以来，政府新增加财力的使用在逐步向“三农”倾斜，财政对农业投入的绝对量大幅度增加。但事实上，支农资金的使用管理存在诸多问题。如同有关专家撰文所指出一样，资金分散，难以形成合力，投入交叉重复现象比较严重；支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低；政府投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”，农村中小型基础设施是目前农业投入方面一个薄弱环节。因此，政府必须在农村基础建设上做出适当的行为选择，以改革的精神，建立和完善与社会主义
9、市场经济相适应的农村基础设施的投入管理机制。笔者认为，以下四点值得注意的。 1、与时俱进，高度重视农村基础设施建设投入问题。实践证明，犹如胡锦涛所说，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。但是目前，对农业、农村的投入不足，已成为制约经济发展的突出问题。既要看到农业基础设施方面长期处于停滞状态下，给农村经济发展所带来的巨大冲击，又要把握在新形势下，政府投入向农村基础设施倾斜的有利条件；既要认真总结历年来农村基础设施投入的经验教训，又要千方百计克服各种制约农村基础设施投入的因素。与时俱进，高度重视农村基础设施建设投入问题。首先要必须转变观念，充分认识农村基础设施建设是农业和农村赖以发展的
10、基础。加大农村基础设施建设有利于促进农村生产的发展，有利于增加农民收入，为农民的生活宽裕的实现带来方便，有利于农村现代化和农村基础设施的现代化，从而确保农村可持续发展，有利于加强农村与外界社会的联系和交流，引入现代文明，实现乡风文明。要把农村基础设施建设作为“基础工程”、“长效工程”和“民心工程”常抓不懈。其次强化以工促农，以城带乡意识，建立健全农村基础设施投入稳定增长的机制。要打破计划经济体制下“农村事情农民办”的固有定势思维，要较大规模进行农村公路、电网、供水通讯建设，采用财政补贴、财政贴息等多种形式实现城市反哺农村和工业反哺农业。2、立足实际，大胆探索农村基础设施建设投入新路。生产性基础
11、设施支撑力脆弱、服务性基础设施执行力减弱、社会性基础设施安全力薄弱、流通性基础设施承载力孱弱这是当前农村基础设施供给存在着的四个主要问题。这些问题的存在导致了农村基础设施建设严重滞后农村现代化的需要。要针对这四个问题，因地制宜，大胆探索，符合本地实际的农村基础设施建设投入新路。广大农民是社会主义新农村建设的受益者，又是新农村建设的推动者和创造者，是新农村建设的主体力量。在决策上，让农民来决策；在建设上，农民自己受益的事，自己拿钱建设；集体受益的事，政府扶持，农民投工投劳；在管理上，让农民民主管理。要以加大农村基础设施建设的投入为契机，给农民看得见的物质福利，把蕴藏在广大农民心中的内在原动力激发
12、出来；要以农村基础设施建设办好办实为目标，形成集体的约束力，确保农民集资的钱、社会捐赠的钱、政府投入的钱全部用在点子上；要以坚持发挥党员的先锋模范作用为号召，用党员的行动教育人，传统的美德感召人，典型人物的先进事迹影响人，形成无形的精神财富。 3、深化改革，切实整合农村基础设施建设投入资金。要突破城乡二元结构的传统融资方式，以满足农村基础迅速扩张对资金的需求。要尽快建立新型的农村小型公益设施建设投入机制，按照公共财政原则，把农村中小型公益设施纳入各级财政指出范围的同时，要以政府投资为引导，采取多种融资方式和经营方式。财政部门要多渠道、多方位筹资，特别是尽可能利用世界银行、国际农业发展基金的贷款
13、和国外其他方面的资金。下决心压缩城市的重复建设和低效项目，以腾出更多的资金满足农村基础设施的投入需要。要积极探索和完善建设管理机制，明晰项目产权，落实管护责任。按照谁投资、谁所有、谁经营、谁受益的原则，凡是能够市场化运作的，都要尽可能地引进市场机制，采取公司制、承包制、股份制、股份合作制和合伙制等形式部署，明确职责等方式整合现有各支农投资，集中财力，突出重点，提高投资效益。此外，可采取调整农村产业布局，通过招商引资加大对农村基础设施建设的投入。4、创新机制，积极引导民间资本介入农建领域。创新机制，就得要从过去那种以实物管理和设备管理的做法转变到以资产管理的新做法，这是市场体制下农村基础设施建设
14、的必然选择。要实行现代企业制度，将农村基础管理纳入一般生产企业运作。对非经营或非竞争性基础设施实行以价值管理为主，以实物管理为辅的体制。创新机制，另外一种有效途径，就是积极地把民间资本引入农村基础设施建设领域。民间资本介入农业基础设施是可行的，一是民间资本存量可观。二是十六大以后，对民间资本落实了国民待遇，给予它与国企、外企同等待遇，特别是以 2005 年中央 1 号文件为标志的农业基础设施产权改革为民间资本介入农建领域更是提供了制度保证。三是市场主体多元化、资本收益趋于合法、政府调控行为理性化为民间资本介入农业基础设施领域创造了优越的外部条件。四是国外 BOT 投资方式，深受青睐，日益流行，
15、这为我国民间资本参与农村基础建设提供了实在的可供借鉴的做法。民间资本介入农村基础设施建设相对我国来说还是起始阶段。所以，需要完善相关政策、法规，需要政府做出正确的政策导向及宣传，需要政府切实转变角色，增加服务意识，强化服务功能，改善服务环境。加强农村基础设施建设的关键在哪里农村基础设施建设是社会主义新农村建设的重要物质基础，也是农村发展亟待加强的一个薄弱环节。与城市基础设施建设日新月异的变化相比，农村基础设施建设依然明显滞后，还远远不能满足农业发展、农民增收和全面建设小康社会的需要。我省由于经济社会发展比较落后，城乡二元结构矛盾非常突出，因此，农村基础设施建设滞后的问题更为严重，目前，全省还有
16、 23.75%的村不通公路，40.6%的村没有卫生所，60%以上的农村人口饮用水不安全，农民行路难、吃水难、上学难、看病贵、保障低的问题非常突出，构成了新农村建设的很大制约。基础设施属于公共产品和准公共产品范畴，具有使用上的排它性和非竞争性，供给过程、供给机制和供给取向上的公平性是其基本特征，市场机制无法实现资源在公共产品领域中的有效配置，因此，政府在基础设施建设上负有重要职责。但长期以来，由于国情国力的限制，更重要的是由于城乡分割的二元体制造成的城乡非均衡的公共产品供给制度，在农村实行了有别于城市的农民自给自足型的供给制度，农民生产生活所需的公共产品在很大程度上由农民自己解决，从而使农村公共产品供给资金更得不到有效保障，造成了农村公共产品总量少、质量低等突出问题。公共产品的规定性、内在要求和发展规律牞决定了政府的制度安排在农村基础设施建设上起着主导性作用。因此，加强农村基础设施建设的关键在于体制和机制的改革、完善与创新。一是要进一步消除制约城乡协调发展的体制性障碍，加快建立城乡统一的基础设施供给体系和发展机制。按照科学发展观的要求，必须统筹城乡发展，坚持以人为本，
